一、“碳排放报告造假”现象及成因分析
2021年7月6日，内蒙古自治区生态环境厅官方通报了“内蒙古鄂尔多斯高新材料有限公司虚报碳排放报告案”，这是全国首例公开披露的碳排放报告造假案件。据通报，涉事企业对2019年排放报告所附的两个分厂全年各12份检测报告中“报告编号、样品标识号、送检日期、验讫日期和报告日期”内容进行了篡改并删除防伪二维码，后虚报给自治区生态环境厅委托的第三方核查机构进行核查。依据《中华人民共和国行政处罚法》（2017修正）第23条[1]和原《碳排放权交易管理暂行办法》第40条第1款[2]，涉事企业被责令限期改正违法行为。[3]在该案调查结束后，河南、山西等地又陆续披露了采用相似手段伪造、篡改数据的案件。2022年3月14日，生态环境部通过官网等渠道公开中碳能投科技（北京）有限公司、北京中创碳投科技有限公司、青岛希诺新能源有限公司和辽宁省东煤测试分析研究院有限责任公司4家机构的碳排放报告数据存在弄虚作假等典型问题。[4]碳排放数据造假现象频发存在多方成因。就法律层面而言，碳排放数据造假反映出作为责任主体的重点减排企业缺乏合规意识、对当前国家减排政策认识不足；部分提供咨询、检测、核查等服务的第三方机构帮助减排企业弄虚作假或核查不到位，严重干扰市场秩序；同时也反映了当前有关碳减排的法律法规、政策尚不完善，影响碳排放权交易市场的运行与监督。
二、 “双碳”目标及政策法规之现状
2020年9月22日，习近平主席在第七十五届联合国大会上郑重提出“中国将提高国家自主贡献力度，二氧化碳排放力争于2030年前达到峰值，努力争取2060年前实现碳中和”，[5]这是中国正式向世界提交碳减排的时间表。其中，“碳达峰”是指碳排放总量在某个时间点达到最高值，进入平台期后再稳定下降；“碳中和”是指碳排放主体在一定时间内通过植树造林、节能减排、碳汇等形式抵消直接或间接产生的二氧化碳，从而实现相对的“零排放”。“双碳”目标确立后，国务院于2021年10月发布《关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》（以下简称《意见》），提出加快构建“1+N”的政策体系。具体而言，在以《意见》为最高顶层设计和整体部署的基础上，各部门和地区再探索制定具体的政策措施。中央层面包括国务院、发改委、生态环境部发布的规章、规范性文件等。可以看出，我国目前重在从政策层面推进碳达峰和碳中和，但这些政策文件的效力层级较低，需要更高效力的法律文件以全面规范“双碳”工作。碳排放权市场化交易是推进碳达峰、碳中和的重要政策工具。自2011年起，我国着手在北京、上海、深圳等七个省市开展碳排放权交易试点市场。[6]历经几年的试点摸索，我国进一步于2017年底开始建设全国碳排放权交易市场，后率先纳入电力行业。2021年7月16日，全国碳排放权交易在上海环境能源交易所正式启动。为了规范全国和试点地区的碳排放权交易行为，发改委率先发布了《碳排放权交易管理暂行办法》（已失效），生态环境部于2021年2月1日起施行《碳排放权交易管理办法（试行）》。此外，《碳排放权交易管理暂行条例》已就草案多次征求意见，这将是规范全国碳市场的第一个行政法规。但伴随着全国碳市场交易的展开，相关立法的滞后可能会带来无法可依的实践困境。例如，碳排放权及其衍生品的法律属性不明确，影响碳排放权交易纠纷的可诉性；市场准入标准、核查监测标准、风险管控规则等配套制度的不完善都亟需立法解决。
三、针对各参与主体的具体建议
1.应尽快出台《碳排放权交易管理暂行条例》，提升中国碳交易法规制度的立法层级，完善全国碳市场制度体系。要通过立法明确碳排放权、碳排放配额等相关概念的法律属性；扩大全国碳市场交易的主体范围；明晰各方权利义务；明确法律后果；增加交易品种。从而为全国碳市场各方参与者提供相对稳定的行动预期。2.为保证法律体系衔接完整，应当充分认识到“双碳”目标涉及气候、能源、经济等多领域。因此，修改现有法律规范并与“双碳”目标相协调也是立法的重点工作。例如，调整能源领域法律中规定的能源结构比重；在《中华人民共和国森林法》《中华人民共和国海洋环境保护法》等法律中明确碳汇生成机制，以引导实践中绿色碳汇与蓝色碳汇的储备增加。3.在完善法律法规的基础上，主管部门要逐步实现对各参与主体的有效监管，加强日常行政指导。针对控排企业、第三方机构数据造假等违法违规行为，应加大处罚力度，提高违约成本，以促进全国碳市场的良性、健康运行。“双碳”背景下，国家目标、区域目标最终都要落实到行业和企业身上，因此企业承担着碳达峰和碳中和的绝大部分任务。根据控排企业在碳市场中的主要活动，我们提出如下建议：1.制定企业减排的合规方案，组织开展年度碳盘查。碳盘查，又称为编制温室气体排放清单，指企业计算其在社会和生产活动中直接或间接排放的温室气体，或在定义的空间和时间边界内对碳足迹进行量化。2.做好碳核查工作的配合，并确保碳排放报告数据的真实性、完整性、准确性。碳核查是参与碳市场交易的必要前置环节，具有强制性。一般在每年指定的时间，政府委托第三方机构，根据核查标准规范，对控排企业上一年度碳排放进行核查。3.积极应对试点区域和全国两个市场的履约，提前评估配额履约清缴是否需要购买额外的配额和CCER（国家核证自愿减排量），防止因违规行为受到行政处罚。4.对于尚未被纳入碳交易市场的企业，我们建议主动跟踪全国碳交易市场动态，积极学习企业减排的合规事项，并提前开展对自身碳排放数据的监测。全国碳交易市场的建立有赖于可靠的碳数据，而第三方技术服务机构是保证碳排放数据质量的重要一环。第三方机构，主要涉及受控排企业委托提供碳含量检验检测、碳排放报告编制等工作的服务机构，以及受主管部门委托组织开展核查工作的机构。在2022年3月14日生态环境部公开披露的典型案例中，第三方服务机构履职不到位、协助控排企业数据造假等问题突出。鉴于此，除了外部的监管约束，第三方服务机构自身需在以下方面作出努力：1.强化自律管理，加强对员工的职业技能培训。无论是前期碳排放数据的采集、编制还是后期对碳排放报告的核查工作，都需要从业人员拥有专业的知识背景与技能。而我国碳市场启动时间短，相关工作仍处于起步发展阶段，实操人员在技术服务过程中往往缺乏经验，造成操作不规范的问题。因此，第三方服务机构应当积极开展自查工作，完善从业人员的技能与资质。2.明确自身定位，强化法律责任意识和程序意识。从主管部门的案例通报可以看出，协助篡改伪造数据、“打卡式”核查、“挂名”核查等乱象，也可归咎于部分第三方机构责任意识淡薄、漠视程序价值。因此，内部法治宣传和相关法律风险的提示工作也至关重要，以确保技术服务过程和结果的真实、公正、合规。
国家“碳达峰”和“碳中和”目标的实现是一项复杂的系统工程，离不开各参与主体的协同努力。政府作为“双碳”工作的主导者，应逐步完善政策法规；同时，生态环境部门做好监督管理工作，坚决查处数据虚报、瞒报、弄虚作假等违法违规行为。重点控排企业作为践行者，应诚信、按期履约。第三方技术服务机构要在中间环节做好对数据质量的把控。由此，才能确保碳市场平稳健康运行，进而逐步实现“双碳”目标。
[1] 《中华人民共和国行政处罚法》（2017修正）第二十三条：行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为。
[2] 《碳排放权交易管理暂行办法》（已失效）第四十条：重点排放单位有下列行为之一的，由所在省、自治区、直辖市的省级碳交易主管部门责令限期改正，逾期未改的，依法给予行政处罚。（一）虚报、瞒报或者拒绝履行排放报告义务；（二）...。
[3] 内蒙古自治区生态环境厅《责令改正违法行为决定书》（内环责改〔2021〕4号）。
[4] 《生态环境部公开中碳能投等机构碳排放报告数据弄虚作假等典型问题案例（2022年第一批突出环境问题）》，2022年3月14日，
https://www.mee.gov.cn/ywgz/ydqhbh/wsqtkz/202203/t20220314_971398.shtml.
[5] 习近平：《在第七十五届联合国大会一般性辩论上的讲话》，载《人民日报》2020年9月23日，第3版。
[6] 2011年11月，国家发展改革委办公厅下发了《关于开展碳排放权交易试点工作的通知》，批准北京市、天津市、上海市、重庆市、广东省、湖北省和深圳市，开展碳排放权交易试点工作。
