2021年6月10日，《中华人民共和国反外国制裁法》(以下简称“《反外国制裁法》”)正式公布并施行。长期以来，美国通过了大量立法为其发起制裁的域外管辖权提供了有力的法律依据。我国相关实体、个人与组织均因被列入以美国财政部下属的外国资产管制办公室（以下简称“OFAC”)为首的行政机构所制定的制裁名单而遭受了巨大损失。在此背景下，《反外国制裁法》的出台被认为是为我国对抗外国长臂管辖采取反制措施提供了有力的法律保障，亦标志着我国涉外法律法规体系得到了充分的完善。[1]“美国特色”的金融制裁通常具有单边发起、执行性强、破坏性大等特点。[2]由于美国长期处于世界第一大经济体地位且拥有在国际支付结算中占比超过四成，国际储备货币中占比超过六成的全球金融体系霸权地位，使得其对制裁对象的打击更为精准、有力。[3]《国家紧急状态法》和《国际紧急经济权力法》是美国发起金融制裁主要援引的法律依据。[4]其后，在遭受“911事件”的45天，美国出台了对美国发起金融制裁在立法、司法以及执行层面都有里程碑意义的《爱国者法案》。一方面，该法案初次从立法层面明确了美国的“长臂管辖权”，为美国今后实施二级制裁提供了强有力的立法支撑，扩大了金融制裁的管辖范围；另一方面，也授权美国总统在国家面对重大威胁时，可通过颁布行政令的方式实施制裁。美国财政部是主要负责金融制裁的职能部门，其下属OFAC是美国历次金融制裁的主要实施主体，在其颁布的多个制裁名单中，“特别指定国民名单”(以下简称“SDN名单”)是美国截至目前对外金融制裁中最核心的名单，只要是被列入至该名单的实体或个人，所有“美国人士”都必须冻结其名下资产。[5]截至2021年6月24日，共有311个中国个人、实体和组织被列入OFAC的制裁名单。2021年6月3日，美国总统拜登签发了第14032号行政令，据以发布的最新制裁清单中包括59家中国实体的所谓中国军工复合企业清单，相较原清单，新增了33个新企业及实体。相关制裁将不局限于在美国境内的证券交易，对美国域外进行的涉军工复合企业清单实体的证券交易带来制裁风险。[6]美国的金融制裁手段包括但不限于切断清算、结算与支付渠道，冻结其在美资产，迫使缴纳巨额罚款；阻止中资企业赴美融资；没收被制裁者在美国管辖范围内的财产，据为己有；限制被制裁国对外金融交易；对与被制裁国有商品、服务交易的第三方国家、实体、个人进行扩展制裁；[7]做空目标国的股票和债券市场；利用资本做空导致被制裁国货币大幅贬值等。美国制裁主要分为一级制裁和二级制裁。一级制裁主要指针对美国人或具有“美国因素”的行为的关联主体实施的制裁，包括两种类型：一类是禁止美国人参与涉及全面制裁国家的交易；另一类是禁止美国人与OFAC发布的制裁名单主体交易。[8]由于美国在金融制裁方面对“美国人”和“美国因素”的解释较为宽泛，且根据OFAC的50%规则，导致一级制裁的发起门槛较低。若一家中国公司被列入SDN名单，为免被一级制裁，国内银行不能再为该公司提供任何美元相关服务。违反一级制裁，会视情况被刑事处罚或处以行政罚款。二级制裁主要针对非美国实体或个人等域外管辖对象，被制裁的“特定行为”在美国制裁主体中具有较大的自由裁量权和不确定性，一旦美国认定特定行为有损害美国国家安全或经济利益的，即可被列入二级制裁。违反二级制裁的后果是被制裁人员及实体在美国或由美国人(包括美国公民、合法永久居民、根据美国法律设立的实体以及位于美国的其他组织等)拥有或控制的所有财产和财产权益均被冻结，且以上财产控制情况须上报OFAC。此外，被制裁人员及实体直接或间接拥有50%或更多股份的任何实体也将被制裁。除非获得OFAC颁发的一般许可证或特殊许可证授权或以其他方式获得豁免，否则OFAC通常禁止美国人或在美国境内与被制裁人员及实体发生任何财产或财产权益相关的所有交易（包括过境美国的交易）。[9]所谓阻断，即及时阻止外国非法制裁可能产生的损害，使那些制裁不发生效力；阻断法属于冲突法的一种，是在管辖冲突出现的情况下，禁止在本国管辖范围内适用外国具有域外效果之法律并消除其影响的一类国内法的统称。阻断性质的立法早在1980年英国为抵制美国反垄断法的域外适用，后扩展到制裁领域，为排除单边制裁造成的管辖冲突，限制或拒绝外国法律在本国的法律适用。目前，包括我国在内的多个国家均已制定了此类法律。典型如[10]欧盟《抵制第三国立法域外适用效果及行动条例》（第2271/96号条例，以下简称《阻断法令》）通过否定美国法律在欧盟境内的域外管辖权，禁止欧盟个人及实体遵守美国制裁法律法规，拒绝认可美国以域外管辖做出判决的效力，规定了欧盟个人及实体寻求救济的权利，必要时可查封美国企业资产从而保护欧盟企业免于制裁影响。2021年1月9日，我国商务部发布了《阻断外国法律与措施不当域外适用办法》（以下简称“《阻断办法》”）。《阻断办法》的出台，标志着我国对外国法律与措施的不当域外适用的阻断措施的里程碑式进步，规定了“报告加禁令”的框架机制，即中国企业遇到美国长臂管辖单边制裁的影响，无法开展正常经贸往来的情况下，应当向商务部报告，寻求指引的报告义务。报告后，商务部会视具体情况决定后续可能会出台不承认美国相关制裁的禁令。当前，国际贸易的美元结算和支付主要通过“环球银行间金融电讯协会”（以下简称“SWIFT”）和“纽约清算所银行同业支付系统”（以下简称“CHIPS”）。[11]美国通过控制这两家机构，切断被制裁方使用美元的通道，使被制裁对象无法从事使用美元转账、支付、结算等经济活动。[12]SWIFT被誉为是“全球银行业的神经中枢”，在国际贸易结算中，99%以上的信用证是采用SWIFT格式的。只要有国际贸易和资金往来，就不得不通过SWIFT系统。由于[13]全球95%以上的银行同业美元支付结算业务都要通过CHIPS平台实现交易，而2021年一季度美元在全球外汇储备占比59.54%，在全球贸易投资支付的份额占比超过40%，因此SWIFT系统无法脱离CHIPS单独存在。这样，美国就具备了控制SWIFT而达到精准打击被制裁对象的制裁效果。[14]规避金融制裁最有效的方式是独立于美国打造的国际支付清算体系。世界多国曾尝试建立自主的跨境交易结算系统以规避美国制裁，比如在美国退出《伊核协议》发起对伊朗的严厉金融制裁期间，英、法、德三国曾于2019年联合创立不经由SWIFT系统进行跨境支付结算的INSTEX系统(贸易交换支持工具)。凭借此系统，欧盟企业可以与伊朗进行跨境商品贸易。但由于使用该系统可交易范围仅限于人道主义有关的商品、药品、医疗器械等，且依靠石油进行大量国际贸易的伊朗受美国制裁导致其无法实现与欧盟的进出口平衡，故INSTEX系统未带来规避美国金融制裁的预期效果。[15]俄罗斯自2014年年底开始启动建设俄罗斯金融信息传输系统（SPFS），以期终有一日替代SWIFT系统。在国内，俄罗斯通过立法及降低费用等方式，推动该系统的应用；在国际上，俄罗斯也在大力推动该系统在中国、土耳其、伊朗等国的应用，目前刚刚开始和其他国家的银行联通，在俄罗斯国内的市场份额还未过半。针对美国的金融制裁，世界多国已先后制定反制裁立法以达到双方制裁对等的效果，回击不正当制裁及打压的防御措施。[16]如2018年6月4日，俄罗斯颁布《关于针对美国和其他国家不友好行为的反制裁措施法案》，为俄罗斯反制裁提供了重要的法律依据。法案赋予了总统针对外国制裁行为采取相应反制措施的权力，如停止或暂停与不友好国家或实体在特定领域的国际合作；禁止从其进口或向其出口特定产品和原材料；禁止其参与国家、地方工程或采购项目或私有化进程等。《反外国制裁法》共16条，围绕反制裁、反干涉、反长臂管辖、反制措施、适用对象、工作机制、有关个人与组织的义务、违反反制的惩罚措施等核心内容制定的重磅法律。值得注意的是，《反外国制裁法》的立法重点在于“反制”而非“主动制裁”，其内容非常明显地凸显出国际法的对等原则。被列入我国反制清单的后果与被列入美国SDN名单具有相似之处，均有造成冻结资产的可能。我国此次《反外国制裁法》的制定有望为我国依法反制外国单边和歧视性措施提供有力的法律支撑。 纵观《反外国制裁法》全文，一个高频词汇“歧视性限制措施”多出现在反制措施触发情形中，即第三条规定的（1）以我国公民、组织为限制措施对象的；（2）具有对我国进行遏制、打压，干涉我国内政的目的。符合以上条件即构成了对我国公民、组织的歧视性限制措施。结合近年来先后发生的美国对我国涉港、涉疆的内政事务无端指责，“歧视性限制措施”的出发情形与之较为符合。第四条规定了两点重要内容：（1）决定、实施反制清单的主体为国务院有关部门；（2）国务院有关部门实施和解释法律有较大的自由裁量权，这在事实上加大了反外国制裁法适用的灵活性。第五条在第四条规定的个人、组织基础上，对与其具有关联性的主体也进行了扩大性列举。说明我国反制裁的决心。第六条列举了国务院有关部门可针对第四、五条规定的个人、组织采取的四项制裁措施，其中一项为查封、扣押、冻结在我国境内的各类资产可谓是非常强硬的举措。据不完全统计，截至2020年，美国在华资产共计2.25万亿美元，而中国在美资产大幅度低于前者；可想而知，我国采取这一反制裁举措对美国的杀伤力是很大的。同时也敦促在华美企发挥其应有作用，协助我国对外反制措施进行到底。第七条：“国务院有关部门依据本法第四条至第六条规定做出的决定为最终决定。”其中，“最终决定”意味着，一旦国务院有关部门做出决定，则这个决定是不可诉的，被制裁对象无法通过行政复议等方式申请重新审视这个决定。除非由制定制裁名单的国务院有关部门自行对制裁名单进行改变，否则被制裁对象就将一直被载入制裁名单。1.是否适用于美国对我国实体、个人及组织发起的二级制裁我国因违反美国针对第三国的制裁措施而可能被施加的制裁性限制措施，由于二级制裁往往具有不确定性，故触发前提和制裁手段等都有很大自由裁量空间，因我国实体、个人、组织违反二级制裁而被施加限制措施的情形是否可适用《反外国制裁法》采取反制措施或寻求救济需要进一步加以明确。《反外国制裁法》第十二条规定任何执行或者协助执行外国国家对我国公民、组织采取的歧视性限制措施的组织和个人侵害我国公民、组织合法权益的，我国公民、组织可主张赔偿损失。结合举证实务情况，该损失是否仅指直接损失？如果不存在直接损失，那么是否可主张间接可得利益损失？不难看出，《反外国制裁法》针对采取反制措施的情形、适用对象和违反反制的后果等内容都做了详尽的规定，整合其第十三条规定：“对于危害我国主权、安全、发展利益的行为，除本法规定外，有关法律、行政法规、部门规章可以规定采取其他必要的反制措施。”可以与《中华人民共和国出口管制法》、《阻断办法》、《不可靠实体清单规定》等反制领域法律法规互相弥补，有待产生更好的反制裁法律效果。在如今国际制裁愈演愈烈的背景下，对金融机构的合规管理提出了极高的要求，为应对不断变化的制裁政策，金融机构要做到随时防范，构建并不断完善制裁管理体系的内控机制，切实提升国际制裁风险防控能力。
根据《反外国制裁法》的相关规定可以了解到，反制措施之一就是查封、扣押、冻结在我国境内的动产、不动产和其他各类财产；这就需要金融机构加快落实对客户的身份识别能力、加强对业务各环节的参与方、利益相关方、交易要素的识别及尽职调查，以严格落实、有效确认被列入反制裁名单中的人员、实体信息。不仅要识别出制裁发起方公开发布的制裁名单，不与其中的被制裁主体发生业务往来，还要识别我国的反制裁名单上的客户，并在实施过程中注意办理相关业务时对客户相关信息的留存以便严格落实国家反制裁机关的反制措施要求。目前不仅外国有制裁名单，我国也有发布反制裁名单的可能性，对金融机构密切关注制裁名单、反制裁名单的能力有了更高的要求，需要其建立定期核查制度，一旦制裁清单或反制裁清单更新，应立即启动内部核查机制。金融机构在延续制裁名单库的及时更新基础上，需要持续加大投入，优化制裁风险要素矩阵，名单库与风险要素矩阵互为补充，共同构建完整的制裁风险数据库。同时，要提高各业务系统对数据的筛查、拦截效率，推进系统识别制裁风险的能力。
在现阶段及可预见的将来，制裁的要求越来越复杂多变，制裁名单的类型更是层出不穷，以往不区分具体情况的通用性管控要求已经不再能在风险控制与业务发展之间寻求到一个平衡点，金融机构应结合自身业务特点和国家反制裁要求，针对不同的制裁名单及反制裁名单，区分不同国籍的被制裁主体和反制裁主体，制定既有一致原则，又有个体差异的个性化管控措施，并通过系统控制、人工管控等多种方式确保实施落地。
参考文献：
[1]张曙光，《经济制裁研究》，第13页
[2]程慧，《美国实施防扩散制裁的实质及应对》，《中国经贸导刊》 2013年第12期
[3]徐以升，马鑫《金融制裁：美国新型全球不对称权力》，2015年01月版，第139页
[4]徐以升，马鑫《金融制裁：美国新型全球不对称权力》，2015年01月版，第217页
[5] See U.S. DEPARTMENT OF THE TREASURY "Sanctions List Search"
Specially Designated Nationals And Blocked Persons List (SDN) Human Readable Lists | U.S. Department of the Treasury
[6]Laura Warrell.Key events in American history[J]. Overseas English,2013
[7]同上。
[8]易霞俊，《美国金融制裁研究》，《企业家天地：下旬刊》2012年第10期
[9]杜涛、周美华：《应对美国单边经济制裁的域外经验与中国方案——从〈阻断办法〉到〈反外国制裁法〉》，《武大国际法评论》2021年第4期
[10]廖诗评《<阻断外国法律与措施不当域外适用办法>的属事适用范围》，《国际法研究》2021年第2期
[11]计宏亮，《当代美国对外经济制裁研究》，《外交学院论文》2016年第6期
[12]张安霞，《中国SWIFT系统架构应用现状》，《商情》2013年第8期
[13]赵欢，《跨境贸易人民币结算存在的问题与对策》，《合作经济与科技》2012年第21期
[14]徐以升，马鑫《金融制裁：美国新型全球不对称权力》，2015年01月版，第446页
[15]徐以升，马鑫《金融制裁：美国新型全球不对称权力》，2015年01月版，第499页
[16]俄新社http://big5.sputniknews.cn/russia/201806041025563747/
