天驰君泰律师事务所

财政部、建设部关于印发《建设工程价款结算暂行办法》(财建〔2004〕369号)第14条规定：“工程完工后，双方应按照约定的合同价款及合同价款调整内容以及索赔事项，进行工程竣工结算。”根据该暂行办法，工程竣工结算的内容应包含原合同的价款加变更的价款以及索赔事项三大部分。该暂行办法对该问题的观点是工程结算应该是对整个工程施工过程中所发生的权利义务的一揽子清算，包含对索赔事项的处理。但暂行办法并未明确竣工结算文件中未涉及的索赔事项，在办理完结算后是视为当事人放弃了权利还是可以另行主张？

《建设工程工程量清单计价规范》（GB50500-2013）第9.13.6条规定：“发承包双方在按合同约定办理了竣工结算后，应被认为承包人已无权再提出竣工结算前所发生的任何索赔，承包人在提交的最终结清申请中，只限于提出竣工结算后的索赔，提出索赔的期限应自发承包最终结清时终止。”本计价规范为住房和城乡建设部发布的国家标准。该规范直接明确，竣工结算是终局清算，办理了竣工结算后，承发包双方均无权对结算前所发生的事实进行索赔。承包人就施工过程中发生的索赔只能在办理结算时提出，结算后提出索赔仅限于发生在结算后至最终结清时止这段时间内发生的索赔事项。如结算后，发包人未按照约定的时间向承包人支付工程款所产生的利息或违约金，承包人可以在结算后提出索赔。

《建设工程施工合同（示范文本）》（GF-2017-0201）通用条款第19.5条：（1）承包人按第14.2款约定接收竣工付款证书后，应被视为已无权再提出在工程接收证书颁发前所发生的任何索赔。（2）承包人按第14.4款提交的最终结清申请单中，只限于提出工程接收证书颁发后发生的索赔。提出索赔的期限自接受最终结清证书时终止。

该示范文本对该问题的规定与《建设工程工程量清单计价规范》的规定一致，也认为结算后无权再对结算前发生的索赔事实提出索赔。结算后发生的索赔应在接受最终结清证书前提出，否则失去索赔权利。

《北京市高级人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件若干疑难问题的解答》（京高法发〔2012〕245号）第24条：结算协议生效后，承包人依据协议要求支付工程款，发包人以因承包人原因导致工程存在质量问题或逾期竣工为由，要求拒付、减付工程款或赔偿损失的，不予支持，但结算协议另有约定的除外。结算协议生效后，承包人以因发包人原因导致工程延期为由，要求赔偿停工、窝工等损失的，不予支持，但结算协议另有约定的除外。

北京高院认为，除工程质量保修责任和结算协议另有约定的以外，结算协议具有终局性。承发包双方在结算完成后提出结算前的索赔不予支持。

《广东省高级人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件若干问题的意见》（粤高法发〔2006〕37号）第4条：没有证据证明当事人已同意不计算结算前的违约金和垫资款利息，一方当事人在结算完毕后再主张结算前的违约金和垫资款利息，可予支持。

广东高院与北京高院观点相反，该意见认为除非有证据证明当事人同意不计算结算前的违约金和垫资利息，否则应支持当事人结算完成后就违约金和垫资利息提出的主张。即当事人只要没有明确放弃索赔的情况下，还是应该支持当事人的索赔请求。

绿地集团哈尔滨绿洋置业有限公司（简称“绿洋置业公司”）、黑龙江省东煤建筑基础工程有限公司（简称“东煤建筑公司”）建设工程施工合同纠纷一案〔（2019）黑民终630号〕。

绿洋置业公司在与东煤建筑公司办理了结算，且结算时东煤建筑公司向绿洋置业公司出具了结算后东煤建筑公司放弃索赔和提起权利的承诺。因绿洋置业公司在工程完工后至结算完成前未按时足额支付进度款，东煤建筑公司向黑龙江省哈尔滨中级人民法院起诉要求绿洋置业公司支付欠付进度款的违约金。

哈尔滨市中级人民法院审理后认为，承诺函中所称的双方签订“工程结算确认协议书”，意即双方对工程所签订的确认书。该承诺内容整体表明，在双方结算后，东煤建筑公司放弃索赔和提起诉讼的权利，而不管结算后工程款支付与否，显然是对东煤建筑公司合理权力的限制，并非东煤建筑公司的真实意思表示，该项内容对东煤建筑公司不具有约束力，不能因此而直接否定东煤建筑公司的有关诉请。哈尔滨中院因此根据绿洋置业公司欠付进度款的具体情况支持了东煤建筑公司的违约金的诉请。

绿洋置业公司不服一审判决提起上诉，黑龙江省高级人民法院审理后认为：虽然东煤建筑公司有放弃损失索赔等意思表示，但该承诺函是为了尽快完成工程结算所做出的承诺，绿洋置业公司以该承诺抗辩不支付违约金的理由不能成立。黑龙江省高级人民法院判决驳回绿洋置业公司的上诉，维持原判。

各地高院对该问题并未形成统一意见，最高人民法院对此亦没有明确的司法解释及裁判案例，实践中，分歧较大。

在民事合同领域，在不损害公共利益的情况下，违反部门规章并不会导致合同无效。缔约双方在没有约定适用部门规章的情况下，并不当然适用部门规章的规定。

《建设工程价款结算暂行办法》及《建设工程工程量清单计价规范》属于部门规章，倾向于行政管理性质。虽然该两部部门规章规定了竣工结算应包含索赔事项，但该两部规章并不具有法律、行政法规的强制性规定，不具有否定民事合同效力的作用。《建设工程价款结算暂行办法》也并未明确限制结算后单独就未处理违约责任提出索赔的权利。《建设工程工程量清单计价规范》虽然明确规定了工程结算后，承发包双方无权提出竣工结算前发生的索赔。但该规定首先并不具有强制适用的效力，其次，即便该规定适用于承发包双方工程结算行为，也仅能适用于清单计价的建设工程，对固定总价合同、定额计价合同、按平方单价计价合同等计价方式的合同不能适用。因此，很难说结算后不能提出结算前发生的索赔具有普适性。

示范文本规定接受竣工付款证书后，视为已无权再提出在工程接收证书颁发前所发生的任何索赔的通用条款，并不是缔约双方协商一致的结果，在专用条款无特别约定或缔约双方在结算时未作处理的情况下，不应轻易否定当事人提出索赔的权利。

建设工程施工合同示范文本的通用条款是工程建设主管部门为合同双方缔约的便利，针对建设工程领域的共性问题，给缔约双方提供的可通用的合同条款和范本。该通用条款作为格式条款，并不是缔约双方事先通过谈判协商一致确定的条款。如示范文本通用条款第14条：“发包人在收到承包人提交竣工结算申请书后28天内未完成审批且未提出异议的，视为发包人认可承包人提交的竣工结算申请单，并自发包人收到承包人提交的竣工结算申请单后第29天起视为已签发竣工付款证书。”该条规定了发包人未在收到竣工结算申请书后28天内完成审批的，视为认可承包人提出的竣工结算申请单。

最高人民法院〔2005〕民一他字第23号《复函》明确：建设工程施工合同格式文本中通用条款的约定，不能简单地推论出，双方当事人具有发包人收到竣工结算文件一定期限内不予答复，则视为认可承包人提交竣工结算文件的一致意思表示，承包人提交的竣工结算文件不能作为工程结算的依据。最高人民法院对工程价款方面的默示认可条款持非常谨慎的态度。除非缔约双方在合同专用条款中明确约定，否则不轻易认可通用条款中关于价款方面的默示认可条款。

建设工程领域，施工方往往经历了缔约阶段的弱势、到施工阶段的强势、再到结算阶段的弱势的这样一个过山车的过程。发包方为了最大限度的发挥资金周转的效用，往往无所不用其极，能拖则拖。因此，“结算难”是建设工程领域的常态。承包方为了能尽快办理结算，回笼资金，往往也可能做出一些违心的让步。因此，在“结算难”的大环境下，承包方再要求索赔就很难完成结算。所以，在结算时不提索赔之事，先办理结算，再来“扯索赔”往往是承包方迫不得已的一种策略。而索赔涉及工程价款，是承包方一项重要的权利。在承包人没有明确声明放弃或在结算中已作出处理的情况下，应当尊重当事人的该项权利。

但提请注意的是：虽然示范文本的通用条款不是当事人协商一致的结果，但毕竟也是合同的组成部分，虽效力不及专用条款，但也具有一定的合同效力。在没有和专用条款相互抵触的情况下，法院也可能作为认定案件事实的合同依据。因此，在缔约双方采用2017年示范文本签订合同的情况下，结算后再提出索赔风险较大。

鉴于司法实践中并无统一司法观点，法院存在较大自由裁量权。如果合同专用条款就该问题没有明确约定或在结算时没有明确，结算后很容易出现争议，任何一方都有败诉的风险。为了规避风险，实现各自的最大利益，笔者建议：

发包方应在合同专用条款中增加索赔的时间起始点，并将通用条款关于竣工结算后不能就结算前发生的事项提出索赔的规定搬至专用条款，以明确其意思自治的效力。若合同中没有明确约定，结算时应在结算书中增加：“本结算是双方对某工程的终局清算，结算完成后双方就某工程再无任何争议，承包人自愿放弃结算前的所有索赔”等内容。

承包方在施工过程中，若遇到非承包方原因导致承包方遭受经济损失的，应在索赔事件发生后28天内发出索赔意向，并按规定提出索赔的具体请求及证据，以免索赔“逾期作废”。在结算时若为了尽快完成工程竣工结算，避免结算久拖不决，可以在结算书中声明保留对争议部分通过其他途经处理，以避免司法实践的不统一导致重大损失。