低空经济法律制度的建立与完善：问题、路径与趋势

经过近三年的密集推进，我国低空经济法律制度已形成四级架构的基本轮廓：

基本法律层面，新修订的《民用航空法》将低空经济纳入空域划分的法定考量因素，明确300米以下低空分类分级管理规则，为eVTOL等新业态建立了上位法依据。行政法规层面，2024年施行的《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》建立了登记、审批和运行规范体系，解决了无人机"怎么飞"的基本问题。标准规范层面，十部门联合发布的《低空经济标准体系建设指南（2025年版）》，规划了覆盖全产业链的标准路线图。地方立法层面，深圳、珠海、无锡、芜湖等地率先出台促进条例或管理办法，形成了地方先行先试的实践样本。

这一框架的成型速度在新兴产业中实属罕见，体现了国家推动低空经济发展的战略决心。但骨架之下，关键的制度筋肉仍然匮乏。有专家在2026年6月的一场研讨会上一语中的："造无人机，中国已是世界第一；可让它合法飞起来，仍是低空经济最难过的一关。"这句话精准地道出了当前法律制度的核心困境——立法的速度，尚未追上产业对制度确定性的需求。

（一）空域使用权的法律定性

这是低空经济法律体系中最根本、也最棘手的问题。

现行《民用航空法》第七十三条规定"国家对空域实行统一管理"，《空域管理条例（征求意见稿）》第三条进一步明确"空域属于国家所有"。但国家所有并不等于不可使用，更不等于不可进行市场化配置。南京航空航天大学高志宏教授曾在《中国法律评论》撰文指出，低空空域具有典型的用益物权特性，应当满足社会公众利用低空资源的需要。

问题在于，目前的法律体系只确认了空域的公法属性（国家所有、统一管理），却回避了空域的私法利用问题。低空空域的使用权能否设定？如何分配？能否通过市场化机制进行配置？建筑物上方一定高度的空域，与不动产权利之间如何衔接？这些问题直接影响到起降点建设、航线规划、物业管理区域上空利用等大量实务场景，但现行法律没有给出确定的回答。

更深层的矛盾在于空域并不全是《民用航空法》管辖的范围，我国现实状态是空域存在军民共用的历史沿革，而民航空管实际管辖的空域较小，大部分空域在军方管辖之下，而低空飞行恰恰主要发生在后者的范围内。飞行优先级的刚性排序——作战飞行、重要任务、一般任务、训练飞行、民用飞行——决定了民用低空飞行在任何时候都处于末位。这一格局不会因为产业热度而根本改变，法律制度的设计必须在承认这一前提的基础上，寻找可操作的空间。

建议：在正在推进的低空经济专门立法中，建立"低空空域使用权"制度，明确其法律性质为一种特许使用权或准物权。借鉴矿业权、海域使用权等自然资源使用权的制度经验，建立空域使用权的申请、审批、登记、转让和收回制度。同时，在军民协调机制上，推动建立空域使用的"负面清单+动态时隙"模式，将军方不使用的时段和区域以制度化方式向民用开放。

（二）事故责任分配体系

低空飞行器事故的责任分配，是制约产业规模化发展的另一个法律瓶颈。

一架物流无人机在小区上空坠落伤人，可能涉及的责任主体至少有四类：操控者（过失操作）、制造商（产品缺陷）、运营平台（管理责任）、空域审批部门（行政管理责任）。现行法律为这一场景提供了多种可能的归责路径——侵权责任法的一般过错原则、产品责任的严格责任原则、《民法典》第一千二百三十六条的高度危险责任原则——但哪一种应当适用于低空飞行器事故，目前既无司法解释，也无指导案例。

这种不确定性本身就是最大的经营风险。企业无法准确预判事故成本，保险公司无法合理厘定费率，投资者无法评估法律风险。机动车交通事故责任体系从《道路交通安全法》到《民法典》侵权责任编，经过数十年实践才逐步完善。低空飞行器的责任体系目前还在起点。

建议：第一，在低空经济专门立法中明确采用"高度危险责任+过错推定"的二元归责模式。对于载人飞行器和城市区域物流飞行器，鉴于其对地面第三人的潜在危害，适用高度危险责任原则，运营者承担无过错责任；对于农林作业、偏远地区巡检等低风险场景，适用过错推定原则。第二，加快落实无人机强制责任保险制度。国家已出台《关于推动低空保险高质量发展的实施意见》，计划2027年建立强制责任险制度，建议将时间表进一步前移，与新修订《民用航空法》的施行同步落地。第三，建立事故赔偿限额制度，尽管在低空经济范畴内无人机是主要低空飞行器，但事故赔偿限额仍然可以参照国际航空运输的华沙—蒙特利尔体系，根据飞行器类型和运营场景设定分级赔偿上限，为产业提供可预期的成本框架。

（三）数据采集与隐私保护的边界

低空飞行器搭载摄像头几乎是行业标配，但数据采集的法律边界远未明晰。

无人机飞过住宅阳台上方，摄像头记录了什么、数据流向哪里，现行法律缺乏针对性规定。《民法典》第一千零三十二条保护"私密空间"，但低空飞行器从空中拍摄到的住宅阳台、庭院、屋顶是否属于"私密空间"，尚无统一裁判标准。飞行过程中持续采集的地面影像涉及个人行踪信息，是否需要遵守《个人信息保护法》的告知同意规则，同样没有明确答案。

《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》在数据安全方面的重心放在地理信息安全和测绘管理上，对个人隐私和个人信息保护的规定相当薄弱。实务中已出现相关纠纷：业主投诉物业无人机巡检拍到私人空间、航拍爱好者被诉侵犯隐私，但司法实践中的裁判标准并不统一。

建议：第一，在低空经济立法中设立数据采集专章，区分"必要采集"与"附随采集"。必要采集（如避障感知、航线记录）属于飞行安全的组成部分，适用豁免规则；附随采集（如高清影像、人脸信息）超出飞行必要范围的，应遵守《个人信息保护法》的告知同意要求。第二，建立低空数据分类分级管理制度。珠海市于2026年5月率先出台全国首个低空数据专项管理政策，这一做法值得在国家层面推广。第三，明确"合理飞越高度"规则。借鉴美国普通法中的"合理使用"原则，规定在一定高度以上的正常飞越不构成对地面隐私的侵犯，为商业化飞行提供确定的法律空间。

（四）飞行审批机制的法治化

审批效率低下和规则不透明，是飞手和企业反映最为集中的问题。

全国适飞空域于2026年5月14日完成大规模更新后，各省适飞面积确有显著扩大，但实践中仍面临系统性困境：UOM平台（民航局官方系统）与大疆等厂商飞行地图数据不一致，飞手需要"双查"两套地图；审批驳回率高而驳回理由含糊，飞手反映"只说不对，不说错在哪"；适飞区大量分布在偏远山区，城市核心区仍以管制为主；紧急任务"绿色通道"仅对企事业单位开放，个人飞手无权申请。

这些问题的本质是行政审批制度尚未完成法治化转型。"先管起来才能放得开"的逻辑没有错，但"管"的方式必须符合行政法治的基本要求：程序透明、标准明确、救济畅通。

建议：第一，推动UOM平台与主要无人机厂商飞行管理系统的数据互通，制定统一的空域信息发布技术标准，消除"两张地图"的制度摩擦。第二，建立审批驳回的说理制度。行政机关驳回飞行申请时，必须告知具体驳回理由和修改指引，这是行政程序法的基本要求。第三，建立行政复议快速通道。飞行审批具有强时效性，常规行政复议程序无法满足需求，应设立简易快速复议程序。第四，扩大"扫码飞"等简化报备工具的适用范围，在适飞区内逐步推行"报备即飞行"。

（五）跨区域协同的制度障碍

低空飞行天然具有跨区域属性，但现行监管体制以属地管辖为原则，导致跨省、跨市飞行面临多头审批、标准不一的困境。各地低空飞行服务平台"数据不通、标准不一、区域割裂"，形成大量数据孤岛。

川渝一体化低空运行管理服务平台于2026年5月上线，在全国率先实现"一窗受理、一网通办"，为跨区域协同提供了可复制的样本。但这一经验尚未制度化推广。

建议：第一，在低空经济立法中明确跨区域飞行的"一次审批"原则，由起飞地或主要运营地统一受理申请，通过全国统一的低空服务平台进行跨区协调。第二，加快全国统一低空飞行服务调度平台建设，这是民航局低空安全司的核心职责之一，也是消除数据孤岛、实现"全国一张网"的基础设施。第三，推动区域间低空经济促进条例的协调衔接，避免地方立法碎片化导致合规成本叠加。

2026年5月，司法部在国新办发布会上明确表态：将加快推进低空经济立法。这一信号意味着，低空经济法律框架正从行政法规层级向法律层级攀升。

当前的制度框架是以《民用航空法》为引领的基本骨架，距离一个成熟的法律体系仍有相当距离。从立法路径看，当前面临两个选择：一是修补模式，即以新修订的《民用航空法》为依托，通过行政法规和部门规章逐步填补细则；二是体系模式，即制定低空经济专门法律，系统性解决空域使用权、事故责任、数据合规、审批程序等核心问题。

本文倾向于后者。原因在于，低空经济已超越传统民用航空的范畴，涉及空域资源配置、新型物权制度、数据治理、跨部门协调等多个法律领域。《民用航空法》作为航空基本法，难以承载如此广泛的制度需求。如果还能够出台一部涉及低空经济的专门法，比如《低空经济促进法》，或者《低空空域管理法》，或者本文作者喜欢的《低空飞行安全与管理法》，既涵盖无人机、eVTOL、轻型飞行器等一切低空活动，又将“安全”作为低空经济治理的首要价值取向体现，同时用"管理"兜底，为空域资源配置、飞行审批、数据合规、事故责任、保险制度等全链条的制度设计提供足够的立法空间。关键是这部法律可以把中央军委联合参谋部的空域管辖权、交通部（民航局）的飞行安全与运行监管、发改委的产业规划与发展促进、工信部的装备制造与技术标准和公安部的公共安全与治安管理等各项职责在低空经济领域实现有机结合，这样可以给低空经济能够为产业发展提供更具针对性和前瞻性的制度框架。

在专门立法推出之前，建议优先推进三项配套制度的落地：一是《空域管理条例》的正式出台，解决空域分类和使用权的基本制度问题；二是无人机强制责任保险制度的建立，解决事故赔偿的可预期性问题；三是全国统一的低空飞行服务平台建设标准的制定，解决跨区域运营的制度基础问题。

基于对现行法律框架和政策走向的分析，本文对低空经济的发展趋势作出以下判断：

第一，"合规洗牌"将在2026年下半年加速。新修订《民用航空法》7月1日施行后，飞行动态数据报送成为强制要求，合规门槛显著提高。过去"先飞起来再说"的野蛮生长模式将被淘汰，不具备合规能力的运营主体将被逐步清退。低空经济进入"合规即能力"的新阶段。

第二，基础设施投资将超越飞行器制造成为产业主战场。2026年地市级低空基础设施投资已突破300亿元，且重心从"飞起来"转向"管得住"。低空飞行服务平台、起降点网络、通信感知设施、安全监管系统等基础设施建设，将成为未来三至五年的投资主线。

第三，场景落地将遵循"公共服务优先、商业消费跟进"的路径。电力巡检、应急救援、警务执法、农林作业等公共服务场景已率先形成稳定需求和付费能力。城市物流、载人出行、低空文旅等商业消费场景的规模化落地，仍需等待法律制度和基础设施的进一步成熟。

第四，"先立规则、再放大市场"的中国路径将持续深化。与美国"先放开市场、再补规则"的路径不同，中国选择了制度先行的审慎策略。这意味着短期内行业增速可能不及市场预期，但长期来看，制度化发展将为产业提供更可持续的基础。

第五，低空经济的法律服务需求将从单点扩展到全链条。合规需求将从"能不能飞"一个问题，扩展到空域使用权评估、责任保险配置、数据合规审查、飞行运营许可、物业协议谈判、跨区域牌照申请等全链条法律服务。这将催生一个全新的专业法律服务领域。

低空经济法律体系的建设，本质上是在国防安全与经济发展之间、公共利益与私人权利之间、监管秩序与市场活力之间寻找动态平衡。这种平衡不可能一步到位，而是需要在立法、执法、司法的持续互动中逐步形成。

随着新的《民用航空法》实施，低空经济产业快速发展给制度完善和法律体系构建带来了实践的基础。由于这个产业本身的特殊性，和其发展初期的不确定性，因此法律制度的建设会是一个漫长的过程，是一个逐步完善的过程。但无论这一期间有任何困难，建立完善法律制度都是这个领域发展的基石。