推进备案审查工作的提质增效

《条例》紧扣“报备流程标准化、审查机制体系化、纠错程序实效化”构建全链条制度框架，提出了“有件必备、有备必审、有错必纠”的工作要求。从相互关系的角度来看，备案审查与依法纠错构成一个制度闭环的双重驱动力：前者作为确保法治纯度的前端关键环节，后者则致力于提升治理效能的实际终点。两者通过“备案审查-反馈-依法纠错-评估”这一动态治理链路实现协同作用，形成良性循环，最终保障法治统一目标的达成。

第一，必须坚持有件必备。备案作为法治监督体系的制度基石，不仅仅是一个简单的登记存档过程，而是通过实施“全面式覆盖备案”，创建一个透明、可追溯的操作环境，从而显著提升审查效率并降低纠错成本，成为构建中国特色法治监督体系的战略支点。

一是《条例》扩大了备案主体范围。在原有基础上，将“上海浦东新区法规”和“海南自由贸易港法规”纳入备案范畴，这不仅落实了《中华人民共和国立法法》（简称《立法法》）对特殊区域立法活动的监管要求，也为浦东新区和海南自贸港的改革创新提供了坚实的制度保障。

二是《条例》完善了相关法律表述。例如，将旧条例中的“较大的市”更新为“设区的市、自治州”，实现了法律术语的规范化及报备范围的全覆盖。这一调整既贯彻了《立法法》的精神，也遵循了地方立法权扩展的趋势，旨在增强备案审查体系的严密性和实践操作性。

三是《条例》优化了备案程序，以“提质增效”为核心目标。通过简化报备流程、设定明确的时间限制等措施，提升了行政管理效能，并兼顾合规性和操作便捷性。例如，将原本要求的一式十份减少至一式三份，大幅削减了不必要的文件负担。此外，针对需要暂缓办理备案登记的情况，《条例》明确规定了补充或重新报送备案的时间为15日，避免因长期拖延造成的监管空白，促使责任主体及时补充和完善材料，提高整体工作效率。

第二，必须坚持有备必审。审查作为发现问题的关键环节，是法治国家建设的重要制度安排，通过法律监督维护法治统一和保障公民权利，为实现“良法善治”提供了坚实保障。

一是“内外”结合的审查方式。内部方面，明确了中央和地方两级审查机构的职责分工，其中中央的审查机构为国务院备案审查工作机构，地方依旧是由人民政府法制机构负责。《条例》赋予了国务院备案审查工作机构更高的主动性和权威性，可以通过主动审查确保所有备案文件均受到监督，避免遗漏，并通过专门审查快速响应社会热点或政策变化。外部方面，构建了一个完备的外部制度体系，包括新增多种审查方式（如座谈会、论证会、听证会等）以及听取多方意见（国家机关、社会组织、专家学者），并强调专家委员会的作用，以提高审查的科学性和合理性。此外，还规定了备案审查衔接联动机制，通过与其他备案机关的合作，在关键环节提升工作水平与能力。

二是双重备案联动及协作机制。为了整合各备案机构的审查流程，避免重复审查或遗漏重要问题，《条例》提出了双重备案联动的概念。各机构在备案审查工作中明确分工、相互配合，通过联合调研、联合审查等方式减少不必要的环节，提高整体效率。这种机制有助于在处理共性问题时开展联合研究，提出共同的审查意见和建议，确保备案审查工作的高效、精准开展。

三是增加审查事项。《条例》新增了对法规、规章“是否符合党中央、国务院的重大决策部署和国家重大改革方向”和“规定的措施是否符合立法目的和实际情况”。这旨在强化备案审查的深度和广度，确保各级立法始终与中央精神保持一致，防止偏差或打折落实中央部署的情况发生。同时，也有助于保证法规、规章的实际操作性和实效性，不脱离实际或偏离立法初衷。

第三，必须坚持有错必纠。纠错机制是确保制度落实的重要保障，《条例》强调“有错必纠”作为体现制度刚性和成效的关键环节，通过严格执行这一原则，可以避免制度流于形式，使其真正发挥作用，为法治建设和国家治理现代化提供坚实支撑。为此，《条例》显著改进了法规规章的纠错程序：

一是灵活的纠错标准与多元化的处理方式。《条例》由旧规定“规章超越权限，违反法律、行政法规的规定，或者其规定不适当”改为“认为规章应当予以纠正”，将客观的判断标准改为由国务院备案审查工作机构主观判断是否需要纠正，赋予国务院备案审查工作机构更大的主观能动性。这一变化使得纠错标准的灵活性，更好地适应了复杂的实际情况，避免因过于僵化的客观标准而影响纠错效率。此外，在纠错处理上，从单一的“自行纠正”转变为包括与制定机关沟通、提出书面审查意见、建议及时修改或废止等多种方式，这种多元化的方法使得纠错机制更加灵活和务实，可以根据具体问题采取最适合的解决方案，不仅提高了纠错效率，也提升了制度的可操作性。

二是明确职责分工与特殊情况下直接提请权。对于地方性法规与行政法规相抵触的情况，除非必要，一般由国务院备案审查工作机构先进行初步审查并决定是否移送全国人大常委会工作机构进一步处理，而不是立即由国务院直接提请全国人大常委会处理。这样程序的安排有助于清晰划分职责分工，防止越权行为和程序混乱。同时，在遇到特殊情况或紧急情况时，国务院仍保留直接提请全国人大常委会处理的权利，以确保任何重大问题都能得到迅速有效地解决，体现了纠错机制在保证效率的同时兼具灵活性的特点。

北京航空航天大学备案审查制度研究中心主任王锴教授表示：“自原《条例》施行22年以来，对政府的备案审查工作发挥了重要推动作用。” 自2023年起，司法部对4124件法规、规章进行了审查，发现211件与上位法不符，其中包括50件问题规章。针对这些问题采取了有效的纠错措施，确保相关法规、规章得到及时修改或废止。这一过程充分展示了备案审查制度在维护法治统一和提高立法质量方面的重要贡献。随着《条例》的正式施行，标志着备案审查工作进入了一个新的阶段，工作重点聚焦于：排查地方和部门立法与上位法存在冲突、妨碍全国统一大市场建设、破坏营商环境等突出问题；强化对产权保护、市场准入、公平竞争等重点领域法规规章的备案审查力度，深入开展问题研究，将制度设计一步步从纸面落实到具体实践，切实推动备案审查工作实现质的提升与效率的飞跃。具体措施包括以下几个方面：

第一，完善中央与地方的指导协作。《条例》明确规定，国务院备案审查工作机构需强化与地方政府法制机构的联系和指导，通过组织培训、提供案例指导等方式，自上而下地提升备案审查工作的能力和质量。这是增强地方备案审查能力、确保法治统一的重要举措。中国政法大学法治政府研究院副院长曹鎏认为：“规章备案审查制度体系的完备化还需配套于地方制度的发展和完善。”

根据《条例》的要求，国务院备案审查工作机构应明确其“定标准、强监督、给支持”的职能定位，通过中央与地方间的制度联动，确立核心审查标准。省级政府应在遵循中央框架的基础上，制定或修订本地区的备案审查实施细则。国务院备案审查工作机构还应致力于构建能力共建机制，定期组织地方审查人员参加培训，重点解读《条例》内容，确保其正确理解和准确实施。

此外，国务院备案审查工作机构需要完善监督闭环管理，定期评估地方备案审查的效果，并对屡次出现严重问题的地区采取惩戒措施，同时对表现优异的地区给予政策上的倾斜。最终目标是形成一个“中央权威保障法治统一，地方活力驱动制度创新”的良性循环，推动备案审查制度在全国范围内的全面覆盖和高效运行。这一策略不仅提升了全国法律体系的一致性和规范性，也鼓励了地方在制度建设中的主动性和创造性。

第二，提高机构与人员的工作能力。《条例》明确指出，其立法目的和要求在于提升备案审查的能力与质量。鉴于备案审查工作的专业性和政治性极强的特点，只有确保备案审查机构高效运行，并提高工作人员的专业素养与政治觉悟，才能切实保障备案审查工作的高质量开展。

一是相关工作机构应采取分层分级、全员覆盖的方式，组织省级司法行政部门及国务院部门法制机构的工作人员进行学习培训。同时，指导省级司法行政部门在本地区内开展相应的学习培训活动。这不仅是确保《条例》精神准确落实的关键举措，也是提升各级机构执行能力的重要途径。

二是相关人员需深入熟悉《条例》内容。通过省级延伸培训，重点掌握备案审查程序、常见问题识别等基础技能，确保新任人员“岗前必训”，决策层接受“专项培训”，从而系统化地打造专业化审查队伍。确保以提升能力和提高备案审查质量为核心目标，切实增强机构人员的使命感与责任感，持续提升自身政治素养和专业技能。这样不仅能够强化个人的专业水平，还能进一步巩固机构的整体效能，确保每一名成员都能在法治建设中发挥积极作用。通过不断追求卓越，机构人员将以更高的标准要求自己，致力于实现法治统一和社会公正。

三是在选拔备案审查人员时，除了考量专业能力和政治素养外，还应重视道德品质的考察。选出那些具备公正、廉洁以及一定社会洞察力的人员，他们不仅要致力于国家法治统一建设，还要理解民众的实际需求。因此，选拔程序需要设计多个环节的考核，如笔试注重法律知识的考察，面试则侧重于伦理判断和实际问题处理能力。此外，持续性的培训机制同样重要，它能够帮助备案审查人员及时了解最新的法律和伦理标准，培养他们的同理心和社会洞察力，使他们在工作中更加人性化地解决问题。这样不仅有助于提高备案审查的质量，还能更好地服务于社会公众的需求。

第三，加强“外脑”与“智库”的外部保障。《条例》在审查内容方面新增了对国家大政方针进行政治性审查的目标，并规定依据立法目的和实际情况开展实质性审查。同时，在纠错机制上，规章纠正的判准完全授权给国务院备案审查工作机构处理。这无疑增加了审查与纠错的复杂性和难度。因此，除了提升内部能力之外，还需有效增强外部保障措施。

《条例》明确规定，国务院备案审查工作机构可以通过组织“座谈会、论证会、听证会”等多种形式来实施备案审查，广泛听取社会各界的意见。这种做法充分利用了外部智囊的力量，标志着我国备案审查制度正经历从“封闭式内部审查”到“开放协同式审查”的转型。这一改革转型不仅增强了审查过程的透明度和公信力，还通过制度设计实现了“知识整合”与“权力制衡”的双重目标。

此外，《条例》还强调了“智库”专家委员会的重要性，提出构建一个覆盖全面、领域广泛的动态专家库，并制定详细的工作细则，明确专家的职责和工作流程，从而形成一个“专家储备库”。通过利用专家委员的专业知识，为备案审查提供专业、科学且客观的参考意见，全方位确保备案审查工作的质量。这样的安排既促进了专业知识的有效应用，也为备案审查提供了坚实的智力支持，进一步强化了法治建设的基础。

《条例》的修订标志着新时代法治建设迈出了重要一步，它不仅仅是对现有法规的更新和完善，更是从政治、法治和社会三个层面进行全面升华的重要举措。

从政治角度看，《条例》的修订凸显了党在全面领导方面的作用，确保党的领导贯穿于备案审查的每一个环节。此举不仅强化了党对法治建设方向的把握和部署，也彰显了党在立法指导方面的政治优势。

从法治意义看，《条例》通过其制度上的革新，构建了一个覆盖全面的备案审查网络体系，提升了审查工作的标准化水平，并增强了纠错措施的实际效果，从而促进了法治工作效率的提升。

从社会层面看，《条例》的修订显著提高了立法的质量，通过推行科学民主的备案审查模式来促进公正有效地治理。同时，它还引入了多样化的审查建议渠道，有助于促进社会公平正义的实现。

这一系列的提升展现了中国特色社会主义法治道路的独特魅力，体现了中国社会主义制度的优势，表达了全面依法治国、构建统一法治体系的坚定决心。它为国家治理体系和治理能力现代化奠定了坚实的基础。展望未来，在继续深化备案审查制度改革的过程中，应进一步完善备案审查机制，推进备案工作的全面性、审查的精确性和纠错的有效性，以此增强国家法治软实力，展现具有中国特色的法治智慧，作出更大的贡献。

注：本文发表于《备案审查研究》2024年第4辑。