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G7之后英美制裁手段频出,中国企业如何应对?

2024-07-02249

在2024年G7峰会召开前,即有相关报道称美国意图在G7峰会期间发布全新针对俄罗斯的经济制裁以及出口管制规定,以示对乌克兰的支持,并且进一步打击俄罗斯经济和军工基础。美国当地时间6月12日,美国国务院、财政部OFAC以及美国商务部BIS一同,“如约”发布了针对俄罗斯的经济制裁以及出口管制的新的限制手段。美国本轮制裁与出口管制来势汹汹,不仅再次制裁了超过300家涉俄实体与个人,还发布了针对EAR的最新修订,以进一步对运往俄罗斯的物项进行管控。依据美国财政部及国务院官网声明,本轮制裁主要旨在打击为“俄罗斯战争经济”及“俄罗斯军工基地”提供物项或其他支持的全球各地实体或个人(包括来自中东国家、白俄罗斯、中国以及中亚国家)。


本轮制裁一共有超过40个中国个人或企业在同一日被列入SDN清单,即使是在中美关系由于俄乌冲突日趋紧张的背景下,这一执法力度和数量也是较为罕见的。


从2020年针对华为公司的芯片围剿开始,美国陆续出台了多轮针对中国的出口管制清单,英国和欧盟的制裁机构也与美国制裁机构联手,制裁名单中,中国企业的数量也与日俱增。


经济和贸易制裁是一国政府对与目标国家、企业或个人进行的某些类型交易施加的限制,在不诉诸军事行动的情况下,以此作为实现外交政策或国家安全目标的工具。本文简要介绍美国及欧盟、英国的制裁制度,分别统计了2020年至2024年5月的涉华制裁情况,初步分析了境外制裁对中国金融机构和中国企业的影响,并相应提出风险管控建议。  

    

一、美国制裁概况

1.美国制裁法律体系


美国单边制裁法律体系主要由以下三部法律组成[1]


(1)《1979年出口管理法案》(EAA)、《2018年出口管制改革法案》(ECRA)等相关法律。


根据以上法律规定授权制定的《出口管理条例》(EAR)主要控制商业性的、双重用途的及敏感程度较低的军事物品向终端用户、终端使用或受关注的目的地的出口、再出口和转移。


(2)《国际紧急经济权力法案》(IEEPA)


在和平时期,美国总统规制国际贸易的权力由IEEPA授予。根据IEEPA的规定,为了应对任何不寻常的或意想不到的对美国的国家安全、对外政策或经济的威胁,而该威胁全部或重大部分的源头在于美国之外,则总统在宣布国家紧急状态后,可以:(1)相应地禁止交易行为或冻结资产;(2)如果对美国存在实际的攻击,没收与协助该攻击的某个国家、团体或个人有关联的财产。   


(3)《与敌国贸易法》(TWEA)


TWEA授权总统监管和限制美国及美国的敌人之间的一切贸易,但是其使用场景仅限于战争期间。当前,只有古巴一个国家受到TWEA的制裁。


除以上三部基本法律外,美国还针对具体国家、具体事项等对象制定专门性的制裁法律[2],比如针对伊朗的《2010年全面制裁伊朗、问责和撤资法》、《2012年减少伊朗核威胁和保障叙利亚人权法》,针对伊朗、俄罗斯、北朝鲜的《以制裁反击美国敌人法案》等。


美国相关政府主管部门根据上述法律的授权还制定了一系列单边制裁法规政策,针对制裁对象采用清单管理方式,具体如下图所示:          


清单名称

机构

列入原因

制裁影响

出口管制清单

实体清单(Entity List)

美国商务部工业与安全局

(BIS)

违反国家安全、外交利益

向清单上实体出口所有美国物项和特定非美国物项(EAR物项)须获得美国商务部的专门许可证

被拒绝人员清单(Denied Persons List)

任何人不得向清单上的公司以及其所有母子公司出口所有美国物项和特定非美国物项(EAR物项)

未经核实清单(Unverified List)

怀疑其可能损害美国国家安全、外交利益

出口商对清单上实体作为贸易伙伴的合法性产生怀疑,导致寒蝉效应

最终军事用户清单(Military End-User)

支持军事用途

同样实行实体清单一致的许可证管理制度

                    

限制销售特定代码的受控EAR物项给清单主体

特别制定国民和被封锁人员清单(SDN List)        

美国财政部海外资产办公室

(OFAC)

与制裁对象密切联系或参与反恐、毒品交易

SDN主体的资产被冻结,未经OFAC授权,不得以任何形式进行转让或交易

                    

禁止美国人与SDN主体以及其绝对控股(50%以上)企业交易:存在二级制裁要求时,非美国主体也受限。

非特别制定国民和被封锁人员清单(Non-SDN List)

美国财政部海外资产办公室

(OFAC)

在被美国针对部门运营、试图逃避美国制裁等

与SDN清单相比,Non-SDN清单上的目标可能受到部分交易限制,而不是完全的资产冻结。

Non-SDN Chinese Military Industry Complex List(NS-CMIC清单)

美国财政部海外资产办公室

(OFAC)

禁止美国投资者投资与中国军工企业有关的公司

美国投资者不得购买或持有这些公司的证券,包括股票、债券、可转换证券等。不得与这些公司进行一系列金融交易,包括购买、销售、转让、提供贷款等

Chinese Military companies Sanctions List(CMIC清单)

美国国防部

(U.S. Department of Defense)

应对中国的军民融合发展战略

禁止获取美国产品及技术

UFLPA实体列表

美国国土安全部

(U.S. Department of Homeland Security)

“强迫劳动”

禁止新疆境内全部或部分开采、生产或制造任何“强迫劳动”货物、商品

表格1 美国制裁清单


2.美国的制裁措施


(1)区域禁运。例如,针对克里米亚地区、古巴、伊朗、北朝鲜和叙利亚的近乎全面的进出口禁运。


(2)禁止提供便利。普遍禁止规避、串谋和促使他人违反制裁项下任何禁令或为相关行为提供便利。


(3)禁止美元交易。如果目标国家或个人参与任何相关交易,则该交易中禁止进行以美元计价的电子支付。即使支付在美国境外进行,该禁令仍然适用,原因是世界各地几乎所有美元付款都需要通过美国进行间接清算。


(4)封锁(冻结资产)。美国封锁(冻结资产)制裁涵盖个人或实体的任何资金或其他资产,当这些资产进入美国司法管辖范围或由美国人士占有或控制时,必然会被“封锁”(冻结)。


3.一级制裁(Primary Sanction)和二级制裁(Secondary Sanction)


美国的制裁措施从制裁对象的角度来看,可以分为两类,分别是一级制裁(Primary Sanction)和二级制裁(Secondary Sanction)。[3]


一级制裁是适用于美国人士(US Person)的制裁,管辖所有美国政府可以施加控制的美国人和公司(含受其控股或所有的境外实体)。


如果违反一级制裁和出口管制,公司实体和个人可能要承担民事责任、刑事责任和/或行政处罚(例如,剥夺出口特权和禁止交易,或撒销美国执照或其他授权)。民事处罚以严格责任为基础,这意味着即使是无意违反这些美国规定,也可能导致严重的处罚。目前,违反美国制裁行为的刑事责任为每项违规最高100万美元罚款和/或20年监禁;民事责任为每项违规最高约30万美元或两倍于交易额的罚金。例如美国OFAC在2023年12月8日针对美证券交易所运营商——纳斯达克公司的制裁。由于纳斯达克公司的原亚美尼亚的子公司违反了美国对伊朗进行制裁的决议,为伊朗国有银行Mellat提供了服务,美国对斯纳达克公司处以400万没有的罚款,这就是一个典型的一级制裁案例。


二级制裁是美国政府为防止非美国人进行违反制裁规定的但与美国无关联的交易而实行的制裁行为。二级制裁授权OFAC或美国国务院威胁对特定活动的个人(甚至是非美国公民)实施制裁,旨在阻止非美国人从事特定交易,涉及发生在美国境外的未涉及美元、美国金融系统或美国人的行为。二级制裁主要通过威胁实施各种潜在处罚(包括列入特别指定国民清单)向非美国人施压,使其停止与受制裁对象开展业务活动。


就在6月17日,美国财政部外国资产控制办公室(OFAC)将四家中国企业加入了特别指定国民清单(SDN清单)。其中,OFAC认为东莞市钰泽机械工具有限公司和宁波北仑赛格机械有限公司为胡塞武装提供制造无人机和其他武器的关键材料和设备,塔兹宁贸易有限公司及其广州分公司为胡塞武装采购武器材料。以上实体均被添加二级制裁标识,相关实体在美国境内的资产将被冻结,美国人以及第三方与之从事含有美国连接点的交易均可能违反美国制裁相关法规。二级制裁可能导致相关实体难以使用美元进行交易,而美元是国际贸易的主要计价货币。同时,全球金融机构为避免美国制裁,可能会拒绝为被制裁者提供服务,进一步阻碍其金融交易。   


美国政府对外国金融机构采取二级制裁措施主要有以下两种形式(以下简称为“二级制裁措施”):第一种是将有关外国金融机构列入黑名单,予以罚款;第二种是直接禁止有关外国金融机构通过美国银行及其海外分支机构办理业务、开立或维持美国账户、进行清算,或对上述行为、账户余额,以及可经账户办理的交易体量等添加限制性条件(如限制从事金融业务的种类、限制金融交易的货币种类、进行金融交易需获得预先批准等)。


4.美国对华制裁情况


美国对中国的制裁涉及多个领域,包括贸易、技术出口管制、企业制裁等。


在技术出口管制方面,美国商务部工业与安全局(BIS)发布新规,全面限制对中国销售更先进的AI芯片和半导体设备。2022年和2023年,BIS连续两次发布对中国的先进半导体和计算设备的出口管制。在企业制裁方面,美国对中国、土耳其和阿拉伯联合酋长国的250多家公司和个人实施了制裁,声称它们对俄罗斯的持续支持对于俄罗斯维持对乌克兰的入侵至关重要。在近两年的涉疆法案制裁方面,美国通过所谓的“维吾尔强迫劳动预防法案”,对中国企业实施制裁,并限制中国产品。


截止到2024年5月,BIS涉华实体清单共发布37次,其中2018年2次、2019年5次、2020年7次、2021年6次、2022年2次、2023年11次、2024年4次,清单包括中国科研机构(研究/院/中心)132家、人员16名、高校10所、国家机关19个,相关企业623家。SDN清单(特别制定国民和被封锁人员清单)中涉华企业共611家,NON-SDN清单(非特别制定国民和被封锁人员清单)中涉华企业共67家,NS-CMIC清单中涉华企业共125家,CMCC清单中包含中国军方企业20家,UFLPA清单(涉疆法案)中中国企业共57家。以下统计数据来源于制裁部门网站的制裁清单[4]   

       


制裁清单名称

年份

批次

制裁实体数量

BIS实体清单

(共800家)

2024年(52家)

4

8

1

6

37

2023年(154家)

11

6

5

28        

5

12

30

1

11

42

13

1

2022年(61家)

2

25

36

2021年(83家)

6

2

7

5

23

12

34

2020年(240家)

7

2

33

11

38

24

59

73

2019年(153家)

5

69

5

5

46

28

2018年(57家)

2

49

8        

未经核实清单

(UVL)

(共143家)

2023年(27家)

2

14

13

2022年(33家)

1

33

2020年(27家)

1

27

2019年(45家)

2

44

1

2018年(11家)

1

11

国防部CMCC清单

(共103家)

2022年(13家)

1

13

2021年(55家)

2

9

46

2020年(35家)

3

20

11

4

财政部NS-CMIC清单

(共125家)

2021年(125家)

1

125

财政部SDN清单

(共611家)

2023年(79家)

1

79

2022年(339家)

1

339

财政部NON-SDN清单

(共68家)

2021年(68家)

3

59

1

8

国土安全部UFLPA实体列表

(共57家)

2024年(26家)

1

26

2023年(10家)

4

2

2

3

3

2022年(21家)

1

21

表格2 美国涉华制裁统计(2020年至2024年5月)    


二、欧盟制裁概况

1.基本模式

欧盟理事会是制定、更新或解除制裁措施的运行机构。欧盟成员国有义务通过制定本国的国内法,来落实欧盟理事会通过的制裁措施。欧盟制裁措施的打击对象是非欧盟国家的政府,以及非欧盟的公司、组织及个人。


2.制裁措施

欧盟的具体制裁措施包括:武器禁运(arms embargoes)、签证及入境的限制(restrictions on admission,travel bans)、资产冻结(asset freezes),以及其他对与欧盟之间进出口的限制措施(other economic measures such asrestrictions on imports and exports)。从体系上,欧盟的制裁措施又可以分为“贸易制裁”和“金融制裁”两大类型:


(1)贸易制裁[5]

欧盟常使用的三种贸易制裁是:


①配额、关税、非关税壁垒。配额,是政府规定的贸易限制,限制在特定时间段内可以进口或出口的货物的数量或货币价值;关税,由欧盟作出决定,在国家或地区之间采取高额进口(偶尔出口)税收的形式,也是贸易的主要障碍来源;非关税壁垒,主要是针对进口货物的非关税限制,主要包括许可和包装要求、产品标准和其他非特定税的要求。


②资产冻结和扣押。为了阻止存在于欧盟内部的资产的转移或出售,欧盟常常使用资产冻结或扣押的方式进行规制。


③禁运。欧盟采取禁运措施,通常意味着将对被制裁国家实施更严厉的制裁形式,最常见的主要是禁止与特定国家或地区的贸易(和其他商业活动)。


(2)金融制裁[6]

为了促进金融制裁的实施,欧洲银行联合会、欧洲储蓄银行集团、欧洲合作银行协会、欧洲公共银行协会(又称“欧盟信贷部门联合会”)和欧盟委员会共同认可,需要一份符合“共同外交和安全政策目标”的综合制裁清单,列出受到金融制裁(冻结资产)的个人、团体和实体。 

  

为了协助欧盟信贷部门联合会的各成员遵守金融制裁,信贷部门联合会建立了综合制裁清单数据库。随后,欧盟委员会接管了该数据库,负责维护并确保综合制裁清单保持最新状态。以下是中国企业的被制裁情况,数据来源于英国政府网站中的制裁清单[7]      

    


年份

批次

制裁实体数量

2023

1

2

2022

1

1

2021

2

2

2020

3

4

表格3 欧盟涉华制裁(2020年至2023年)


三、英国制裁概况


1.制裁体系

英国在2020年1月31日脱离欧盟,进入过渡期,继续沿用欧盟制裁要求,而《2018制裁与反洗钱法》将从脱欧过渡期结束后生效,该法保持了英国金融制裁制度整体监管框架的稳定性。

2.制裁种类

当前英国金融制裁类型有三大方面:一是定向资产冻结,限制制裁对象对资金和经济资源获取,适用于指定个人,企业实体和非企业团体,相关人员被列入综合制裁名单中;二是限制进入金融市场获取服务,包括投资禁令限制进入资本市场、停止银行业务关系、在支付某些款项之前通知或寻求有关机构授权、限制提供财务,保险,经纪或咨询服务或其他财务援助;三是限制开展业务,禁止从事指定业务类型。


3.制裁的法律依据

英国主要的制裁相关立法文件是《2018年制裁和反洗钱法》,同时《2018年制裁和反洗钱法》也授予权英国政府根据该法以通过二级立法的方法式颁布具有一些具有特殊针对性的制裁方案。


《2018年制裁和反洗钱法》作为最主要的法律依据渊源,与《2017警务和犯罪法》《2010恐怖主义资产冻结法》以及《2008反恐怖主义法》《2001反恐怖主义、犯罪与安全法》等共同构成了英国制裁监管体制的法律框架[8]。  

 

此外,除上述法律之外,《2019年反洗钱反恐怖融资条例》中也存在金融制裁要求,英国金融行为监管局(Financial Conduct Authority,英文简称FCA )作为金融行为监管和防范金融犯罪主管机构,会发布监管指引和各种制裁主题审查报告。


在官方的立法之外,英国还存在行业组织-联合反洗钱指导小组(The Joint Money Laundering Steering Group),针对反洗钱和金融制裁发布指引,经英国监管机构批准后,作为指导制裁合规管理文件。


自进入脱欧过渡期以来,英国政府分别于2020年7月6日发布了全球人权制裁制度,2021年4月26日全球反腐败制裁制度,这两个制度是英国的最新经济制裁工具[9]


英国对其他国家的制裁清单一般发布在英国政府官网上,以下是制裁清单里中国企业的被制裁情况:


年份

按“登记”的制裁实体数量

按“最近更新”的制裁实体数量

2024

6

6

2023

5

5

2022


6

2021

4

9

2020

3


表格4 英国制裁统计(2020年至2024年5月)


四、境外制裁对金融机构的潜在影响

银行系统的业务涉及国际支付和清算系统,背后是几乎所有的外贸产业链。一个国家的银行系统如果脱离了SWIFT系统,在全球市场将举步维艰。由于资金正常跨境流动的途径被斩断,这意味着这个国家将很难在国际上从事正常的贸易和金融等活动。


首先,制裁会损害金融机构的声誉、投资者信心、客户关系、财务状况、融资和流动性,影响波及借款人、投资者和存款人等交易对手方。以俄罗斯的外汇储备被冻结为例,由于被制裁对象无法使用或支配其在外资产,俄罗斯央行的外汇储备受到严重损失,从2022年2月的5830亿美元下降到2023年10月的4200亿美元,降幅达28%。外汇储备的下降削弱了俄罗斯央行应对汇率波动和资本外流的能力,也影响了其在国际金融市场的信誉和地位。


其次,金融机构可能会受到高额制裁罚款。当银行等金融机构存在主观故意并明显违反相关国际公约或特定国家的国内法时,可能会受到罚款;一般个案的罚款不会对银行业务造成破坏式冲击,不会导致重大金融风险,但巨额罚款可能导致财务状况受到严重影响。


其三,增加对金融机构特定业务的原则性限制或提高业务门槛/许可标准。例如,限制银行人员签证、禁止入境、限制物业交易及股份债权投资。此时银行的外汇业务会减少,或出于制裁威胁及自身利益的考虑,可能中止与被制裁机构的业务合作。


其四,对金融机构的阻断式制裁。例如,禁止向被制裁机构提供贷款、禁止外汇交易、禁止任何信贷或支付交易,禁止国内实体或其他主体给被制裁机构开立代理行账户或通兑账户。此时银行将被排挤出国际银行间市场、外汇市场和支付清算系统,可能无法使用美元支付结算体系,引发对其他金融机构的关联风险和业务断裂,银行金融体系的功能遭到破坏。


五、境外制裁对国内企业的影响



当前涉及中国的境外制裁大多针对的是我国的实体企业,包括贸易、金融、科技、网络媒体、能源、运输等领域。具体来看,境外制裁对实体企业有以下不利影响:


在运营方面,一旦遭受制裁,工厂或店铺的关停以及人手的削减几乎成为必然。这不仅影响到了企业的日常运营,更对其供应链和市场布局造成了巨大冲击,甚至还可能会波及其他相关市场。


从市场准入的角度来看,遭受制裁意味着企业可能面临在特定市场上供应产品或服务的限制。全面禁令可能会迫使公司完全退出市场,而部分禁令虽然给了企业一定的生存空间,但从法律和经济角度考量,留在市场内仍需付出巨大的代价。

在法律层面,制裁可能会触发合同中的争议解决条款或违约条款,往往伴随着合同的终止,这可能导致与现有客户之间产生一系列法律争议。同时,为了应对制裁带来的冲击,企业可能需要进行重组,这一过程中涉及到的法律程序和成本也是不可忽视的。


在技术方面,制裁可能使得企业无法获得生产经营中所必需的关键技术或元件,导致产能大幅削减,这不仅影响到了企业的生产效率,还可能影响到产品质量。如果是上市公司,制裁的信息甚至还会导致股市的波动,股价的下跌会进一步加剧企业的财务压力。


在财务方面的影响更是直接而深远。制裁往往伴随着收入流的降低,甚至可能导致公司债务和信贷额度的重组。这不仅可能导致融资可得性的降低,还可能使融资成本上升,给企业的长期发展带来巨大压力。


六、如何应对境外制裁


(一)加强事前合规建设

1. 遵循制裁政策指引,建设合规体系。


企业是否建设有完备的合规体系是影响制裁惩罚标准的重要参考依据。例如2019年5月2日,美国OFAC制定并发布的《OFAC合规承诺框架》,该框架概括了有效制裁合规计划应具备的五个基本要素:管理层承诺、风险评估、内部控制、测试与审计和培训等。


日常工作中,应当在公司总部各个部门和所有驻外机构中培养合规文化,强化商法合规部的合规管理和监督职能,配备充足的合规业务人员。尤其在签订合同及履行合同的过程中,公司各部门、各机构要严格审查,保证业务合规,排查敏感国家、地区以及政治敏感人员,要建立起自身的制裁清单排查体系,做好客户背景调查,严格审查货物原产地、目的地、制造商及最终用户等信息[11],调查、评估合作伙伴供应链涉制裁风险。


2. 做好尽职调查、降低风险。


公司应指定相关部门根据美国、英国、欧盟官方网站的数据,定期导出企业清单,并由商法合规部、采购部、市场开发部等部门筛查疑似高风险相对方,在境外开展贸易之前要对相关交易方开展全面的尽职调查,高度重视避免与NS-CMIC清单、SDN清单等名单上的实体进行交易,审慎判断合作风险,及时与合作伙伴协商、变更合作条件。


3. 合理设计合同合规条款。


在交易合同中增设合规条款是规避出口管制和制裁风险的间接管控方式。由于出口管制产品范围广泛,出口管制和制裁风险可以发生在交易的任意环节,直接管控具有相当难度。因此,通过合同条款设计,可以在一定程度上转嫁风险,作为现实的补充管理手段。


例如:
(1)交易相对方保证不违反美国、欧盟、英国关于出口管制和制裁的规定;
(2)交易相对方如果违反相关规定,法律责任由其承担;

(3)在对方违反规定时,我方有权随时解除合同,不承担违约责任。


(二)积极应对制裁措施


1. 客观评估风险。

在国际关系复杂多变的环境下,建议中资企业和机构遇事不怕事,积极应对贸易制裁措施。中资企业和机构收到调查或制裁通知,或者知晓自己的交易对方(比如承运人、供货商、贷款人)被美国、欧盟或英国制裁或调查,应及时梳理与涉案实体相关的交易,查看交易合同和实际履行情况,尽快到各国相关机构的官方网站上查看消息原文,客观评估自己面临的风险。如果中资机构自身的内部人员不足以完成这项风险评估工作,应及时寻求外部专业机构援助,并尽快做好信息披露和舆情公关。


2. 配合调查,根据具体情况选择诉讼或与制裁部门和解。中国企业一旦受到制裁或存在被制裁风险,除客观进行风险评估外,还应当诚实配合制裁方的调查,并审慎提起诉讼。   


3. 寻求专业咨询服务。


一旦企业受到制裁,公司应加强同外部法律服务机构的合作,就企业合规建设和相关制裁和调查的法律流程方面,及时获取最新信息和专业建议,并对公司有关部门进行合规培训。除此之外,美国政府也允许部分经过认证的美国律师参与到除名请求审查过程中,通过其专业知识和经验,及时对相关机构的要求进行响应,一定程度上帮助被制裁人加速除名请求的审查期间,从而进一步削弱相关个人或实体被制裁的不利影响。          

参考文献:
[1] 龚柏华:《中美经贸摩擦背景下美国单边经贸制裁及其法律应对》,载《经贸法律评论》2019年第6期,第1-12页。
[2] 陈阳、侯奕隆:《二级经济制裁的法理解构与反制裁逻辑》,载《经贸法律评论》2022年第6期,第70-86页。
[3] 融通开源数据研究院:《美国制裁涉华实体清单汇总》(2018-2024.5),2024年5月24日。
[4] 汪灵罡:《欧盟制裁措施及其对中国主体的影响》,2021年6月2日。
[5] 孟刚、李思佳:《欧盟经济制裁及其对中国的启示》,载《财经法学》2020年第4期,第132-146页。
[6] 孟刚、李思佳:《欧盟经济制裁及其对中国的启示》,载《财经法学》2020年第4期,第132-146页。
[7] European Union Consolidated Financial Sanctions List欧盟综合金融制裁名单(最后更新于2024年5月30日)
[8] 苏如飞:《英国金融制裁合规管理研究及启示》,载《金融会计》2021年第1期,第69-75页。
[9] 苏如飞:《英国金融制裁监管体制及执法特点研究——以渣打银行亿元罚单为切入》,载《吉林金融研究》2020年第7期,第28-33页。
[10] UK Sanctions List Publication 英国公开制裁名单(最后更新于2024年5月31日)
[11] 吕柳熠:《外国经济制裁法律问题研究》,云南财经大学2019年硕士论文。
          


*感谢实习生姚栩对本文作出的贡献。



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