社会资本方视角下的PPP项目的争端预防

PPP项目争端案件中，社会资本方往往处于弱势一方，本文从社会资本方角度出发，对已经发生争端的项目案例进行分析总结，识别引发PPP项目争端的主要因素，促使社会资本方在项目实施过程中，加以重视、尽早防范，进而降低争端发生的频率，减少争端引发的损失。

我国进入21世纪以来，PPP项目从一线、二线城市逐渐普及开来，三线、四线城市在引入外资的同时，也注重PPP项目的实践和发展，对于这一现状，国家持有支持和鼓励的态度。在18届三中全会中明确提出，社会资本可以通过投资的方式进入到城市基础建设领域，参与到公共服务进程中，在具体的运作中采用的是特许经营的渠道。这一政策的出台进一步激发了地方各级政府引入PPP项目的积极主动性。根据财政部政府和社会资本合作中心全国PPP综合信息平台项目管理库数据显示，截止到2019年10月，共有9228个项目入库，入库项目金额达到14万亿元，涉及到教育，环保、市政建设、养老等19个领域。PPP项目发展的同时，在实际运作过程中也遭遇到诸多问题，比如合作项目的需求低于预期，政府单方收回特许经营权等，以致PPP项目争端案件呈逐年上升趋势。本文从社会资本方角度出发，对已经发生争端的项目案例进行分析总结，识别引发PPP项目争端的主要因素，并提出有效的预防对策。

一、对以往案例的分析研究，识别引发我国PPP项目争端的关键因素

本文参考以往专家学者的研究成果、检索中国裁判文书网上的案例、分析相关新闻报道，提取重要的研究案例，研判裁判结果，分析PPP争端引发的因素。根据筛选条件，本文选取了下表所示的8个案例作为研究对象，项目的基本情况以及所发生的争端如表所示。

案例描述

根据上表所示的案例描述情况，对案例争端的原因进行深入研究分析，总结出引发PPP项目争端的关键因素，包括：政策法规变动、公众反对、市场需求低于预期、政府方违约收回特许经营权、出现同类竞争性项目、社会资本方融资失败及建设工期延误。值得注意的是，有些项目，引发争端的因素并不是单一的，而是在两个甚至三个因素共同作用下产生的。

二、社会资本方视角下的PPP项目争端预防的有效措施

在上文中，已经就PPP项目争端事件源识别，PPP项目争端事件发生的概率以及影响进行了分析，据此，为了预防PPP项目争端事件的发生，社会资本方可以根据事件的类型采取区别化的预防措施，通过采取这些措施，达到预期的目标。

1、 健全企业预警机制

与传统的基础设施建设项目相比，PPP模式并非仅仅是纯粹的融资模式，它是除了设计和建设环节外还融合了运营维护到管理的综合管理模式。基础设施建设关乎老百姓的生活、工作等切身利益，政府对PPP模式下的社会资本方必须要有很强的监督与管控能力，确保项目顺利完成。但是纵观中国的国情，PPP发展还处在早期阶段，不论是政策体系还是市场体系，都有很多方面需要进一步完善。因此，PPP模式系统性风险预警机制的建立显得尤为重要，从综合的角度来思考要从公共管理、企业战略、项目管理三个角度出发，构建一套复杂、循序渐进的风控系统。在构建PPP模式系统性风险预警机制的过程中，应该做到严格遵守相应的原则并在此基础上建立一个科学的理论模型，才具备可执行性。

2、避免同类项目竞争

同类项目竞争是指新建或改建的项目对原有的项目形成了竞争，而且这个竞争是实质性的竞争，以至于造成市场需求和收益降低。而PPP项目可以正常运营的前提是项目的运营收益可以偿还贷款、收回投资并且得到一定的收益，如果一个项目不能够保证其唯一性，那么这个项目必然陷入困境社会资本方应尽可能避免同类项目竞争，保证项目的唯一性，才能降低损失的可能。

3、 优化融资结构

    由于PPP项目一般都为基础设施建设项目，资金量需求大，资金链断裂，必然导致项目的失败。基于上述分析的社会资本方融资失败的原因，为了避免社会资本方因融资失败而被迫退出PPP项目，支付高昂的违约金，社会资本方应该优化融资结构，尽可能以最低的融资成本拿到最多的投资，保证资金链不断裂，项目的建设能够顺利进行。同时，社会资本方在PPP项目的谈判阶段，应该向政府争取一些融资的福利，比如由政府出面作担保向融资机构进行贷款。

4、 公平分担风险

在风险分担方面，双方应该建立合理的风险负担机制，签订公平合理的项目风险分配合同。比如对于政治风险、法律条文变更和基础设施配套服务方面的风险，应当由政府部门承担，社会资本方可以与政府协商由政府部门提供担保。对于项目投融资风险、市场风险等，社会资本方与其收益密切，所以应增强控制力，主动承担此类风险。对于不可抗力风险，双方均没有控制其发生的能力，所以应由合同双方设立条款（如调价、可变特许期、缓冲基金等）共同共担风险。此外，社会资本方不应抱有投机取巧心理，试图利用政府部门在专业知识方面有所欠缺的弱点与其签订不平等的合同,以至于显失公平的合同在以后的执行过程造成政府陷入信用风险的漩涡。

5、做好政策变动的预防工作

PPP项目受政府的政策支持及信誉保证的绝对影响，一个PPP项目能否成功实施的最关键因素也是政策。这在我国很多失败的PPP项目均有所体现。政策的原因会给社会资本方带来灭顶之灾，社会资本方在面对政策的变动束手无策。因此，社会资本方可以与政府部门建立一个信用担保机制。

6、 准确掌握市场信息

社会资本在进行投资一个项目之前，首先应当做好完备的市场调查，详细充分的市场调查可以使社会资本方不被政府允诺的市场需求迷惑，不至于偏离实际，这样才能更好地预测风险其次，社会资本方在掌握详尽的市场需求信息基础之上，应该进行细致的投资测算，准确掌握可靠的决策信息，尽可能减少因市场需求和前期预测不匹配带来的损失；最后，社会资本方还要做好因不可抗力因素引发市场预测信息不准确的计划，防止因此引发合同纠纷造成不必要的损失。

7、提高政府方违约成本

有些项目会出现政府方违约单方收回特许经营权的情况，社会资本方被迫退出项目的运营。这类争端的出现，主要是由于政府方的违约成本偏低，往往只需要补偿社会资本方的投资款以及相应的利息。为了防止政府方提前收回特许经营权的争端，应该提高政府方的违约成本，在合同中规定较高的违约金来预防此类争端的发生，或者降低此类争端出现的频率。

三、结论

综上内容，社会资本方作为PPP项目实施过程中的相对弱势一方，应当构建PPP项目合同管理体系，在签订合同前以及履行过程中，对PPP项目本身以及风险分担进行分析、判断，对市场经营风险进行预警，对PPP项目有关的政策法律进行及时和深入的解读，设置有效的PPP项目的退出和合作变更机制，作到防范于未然，最大限度保护己方合法权益。