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“飞地”的前世今生与管辖问题探讨——以广州市花都区颐和盛世小区为例

2021-04-121165

在佛山市南海区官窑南浦村和永安村之间有块土地,从地图上看属于南海区域,但其实它是花都的一块“飞地”,如今,这里已建成了一个集主岛别墅、环岛洋房、高层岛屿景观洋房等多款户型的低密度大型社区——颐和盛世。该小区虽然“身在”南海,但是“心”却还是广州市花都区的,属于广州市花都区位于佛山市南海区的“飞地”。由于该小区的特殊性质,该小区的开发商、业主均遇到了一系列烦恼。本文将以颐和盛世为例,对“飞地”这一特殊地理现象进行全面探讨,并针对“飞地”的管理提出建议方案。 


1.飞地的定义与历史


《地理学词典》(上海辞书出版社,1986年)解释说:(1)属于某一行政区管辖,但不与本区呲连的土地;(2)属于某人所有,但与其成片的土地相分离而坐落于他人土地界线以内的零星土地;(3)某国的一块土地,在另一国国土之中者;(4)土地的实际坐落,同土地证书上所载坐落不一致的土地。 


在20世纪60年代出版的《辞海》中,对“飞地”进行如下解释:“某一土地所有者所占而与他人土地犬牙交错的土地。落入他人土地界线以内的小块土地,通常叫‘飞地’。”


通俗来讲,“飞地”指某个行政区域在另一行政区域内拥有的小块领地,与本土不相毗连。飞地作为一个地理区域,具有下列特征: 

1)它同政区行政中心所在的本土一样,是一个政区权属不可分割的一部分,是地方行政权力空间投影的组成部分。 

2)飞地同本土在空间上具有不连续性,是一个独立的地域单元。

3)飞地同本土的联系,一定要经过其它行政区域境内。例如,地处北京、天津两中央直辖市政区环围之中的香河县、大厂回族自治县、三河市,就是河北省在京、津两市间的一块飞地。 


据统计,除去各种飞地经济试验区外,我国34个省级区域中,26个有飞地现象,共百余处。我国行政区域中“飞地”的出现,确切年代尚难定论,但其历史则由来已久。《礼记·礼运》称:“大夫有采以处其子孙”。“采”亦叫“采地”,即卿大夫所封食邑。《汉书·刑法志》云“此卿大夫采地之大者也”,注,“采,官也;因官食地,故曰采地”。据此可知,早在西周,春秋时代,天子诸侯所属的高级长官,在“莫非王土”的天子诸侯所领的版图上,卿大夫的“采地”,可以视其为中央在地方政权都、鄙、乡政区范围内的“飞地”,可以说开我国行政区域中“飞地”之先河。从我国的郡、县行政区划诞生于春秋之际,到春秋后期各国把县制逐渐推行到内地的史实作分析,郡、县行政区划的推行与实施,封建统治者的争土霸界和画地为牢,必然涉及到县界郡界的犬牙交错,于此产生插花飞地便有可能成为事实。嗣后,中国历史上,三国时开始出现遥领、虚封的州、郡,以及东晋、南北朝之际的侨置郡县,都在一定程度上延伸和拓展了“飞地”的构成。唐宋元明清,是我国封建社会中央集权炉火纯青的时代,县、乡地方行政区划的设置与管理更为完备,“插花飞地”沿袭相增,一直影响到中国历史的近现代。例如,四川省甘孜藏族自治州的新龙县,明代于此设立土司制度,由中央册封土司分而治之;清朝年间,新龙被清王朝赏给西藏地方政府管理,成为四川境内的一块“飞地”,长达46年之久。 


2.飞地的来源


颐和盛世小区所在的土地属于广州市花都区炭步镇文二村位于佛山市南海区的飞地,溯其源头,在一篇《花县建县考》的文章中略有记载。花县(现花都区)处在南(现南海区)、番、清、从、三水等五县错壤的地方,而花县建县比这五县要迟,由那些县割拨土地人口另立一县,过去有两种说法,一说是由南、番、清、从和三水五县割拨,主要是根据张氏《广州府志》;一说是由南、番两县割拨,是花县旧志的说法。无论是哪种说法,均可以看出颐和盛世小区所在土地是很可能是由于当年花县建县时由南县即现在的佛山市南海区割拨土地而成。 


造成“飞地”现象的原因是多方面的,既有历史形成而遗留下来的,也有当今因行政区划调整而产生的;既有因政治因素占主导而人为使之的,也有受经济因素影响而为缘由的;既有因客观发展受制约而不得不为之的,也有因传统顽疾所致而画地为牢的;既有宏观上循一般规律所形成的,也有微观上囿于民族宗教等特殊因由所派生的。国内有学者把飞地的形成原因分为政治原因、军事原因和经济原因等。本文作者认为,飞地的来源无外乎政治与经济两个原因。 


2.1政治原因 


2.1.1行政区划调整 

有一些飞地原本是与飞出地直接相连的,后因与飞出地之间连接的地区行政区划发生了调整,导致了飞地的形成。20世纪80年代,在一些经济发展状况比较好的县,将其县城包括周围一定的区域切块设立市的建制,县治迁出。有的市将县分成两块不相邻的地域,就形成了飞地;而有的县治却没有迁出,依旧在原址,就形成了“县治不在县域”的特殊的飞地现象。如河北省廊坊市的香河县,原本与廊坊市主市区相连,后因河北省的大兴县等地先后划归北京市、天津市管辖,进而导致香河县成为了一块飞地。 


2.1.2民族原因 

新中国成立以后,我国陆续的建立了5个省级民族自治区及若干民族自治州、自治县、自治乡等各级民族自治地方。在这个过程中为了维护民族团结,兼顾各民族自治单位辖区内的民族的完整性,有时便将两块或几块不相邻但所居住民族却相同的地域(即民族聚居区)组成一个民族自治单位,就形成了飞地。如肃北蒙古族自治县,属于酒泉市,但并不在酒泉市区划内。 


2.1.3计划经济产物 

由于计划经济时期工业化和“三线”建设,国家的一些大城市先后获得了异地的管辖权,产生了大量飞地。以上海为例,目前共有7块飞地,分别为:位于江苏省大丰市的上海农场、川东农场和海丰农场;位于安徽省宣城市郎溪、广德两县边界处的白茅岭农场,位于安徽省宣城市宣州区的军天湖农场;位于安徽省黄山市歉县的练江牧场;位于安徽省黄山市黄山区潭家桥镇的黄山茶林场。7块飞地总面积达到 360.5平方公里。同样的城市飞地还有位于黑龙江齐齐哈尔市甘南县境内的北京市双河农场,位于天津市宁河县境内的北京市清河农场等。 


2.2经济原因 


2.2.1经济、产业优势地区 

有些飞地是因为有煤、铜、石油等资源的开采加工而设立的市辖区,这样的飞地有的仍旧交某某矿区。有些则是因独特的产业优势而产生,如郑州市上街区,在市境中北部荣阳县境内,原属荣阳县,为中国铝生产和轻金属科研重要基地之一,有中国目前生产规模最大的长城铝业公司。

 

2.2.2飞地经济产业园区 

在异地从事经济活动,使本地获得利益回报,往往是许多飞地存在的历史原因。从上个世纪90年代起,中国的市场经济活动以区域不平衡的特征开始启动。中国的城市及东南沿海地带迅速成为中国经济发展的引导者和示范者。但是,当中国的城市及东南沿海地带出现产能过剩、资源约束及劳动力成本上扬时,中西部地区就成为这些先发区域的产业转移目的地,这就诞生了许多新飞地,一般称之为“飞地经济产业园区”。 


飞地经济产业园区一般是在“飞地经济发展模式”理论的基础上建立起来的。“飞地经济发展模式”是指两个互相独立的、经济有一定落差的行政地区打破原有行政区划的限制,通过跨空间的行政管理和经济开发,实现两地资源互补、经济协调发展的一种区域经济合作。具体而言就是在推进工业化和招商引资过程中,打破行政区划限制,把甲地招入的资金和项目放到行政上隶属乙地的工业园区,通过建立科学的利益分配机制,从而实现互利共赢的经济发展模式。 


3.飞地的固有缺陷


3.1规模较小的飞地 


部分飞地由于自身条件的限制,其经济产业价值、建设发展空间等都十分有限,因而难以引起飞出地政府和飞入地政府的重视,进而可能陷入到一种双方均不管不问的管理空白状态。这类现象多见于规模较小的飞地,特别是一些在经济欠发达地区零星散落的插花地村组。颐和盛世小区所在的土地正是如此,自开发至今,该小区一直面临着诸多问题。这个两千来户的中大型小区由于地理位置特殊,从花都区铺设永久用水用电供气设施到该小区,需要跨过南海区,由南海区提供永久用水用电资源,手续繁杂,至今未能有效实施。所以自2010年开盘至今,一直临水临电,没有公共交通,没有合理出行道路,小区所有车辆出入均靠江边一条绿道。且至今该小区房产证存在无法办理的情况。 


业主曾就该小区有关问题向广州政府反映请求协调解决,广州政府回复飞地水电公交道路规划需要路过佛山地界,佛山村民不配合,没法解决,建议向佛山反应。而佛山政府回应,此地不归佛山管辖。直到多位业主向广东省人民政府办公厅投诉,广州市政府才给出回复意见:将尽快与南海区协调,解决小区用水用电及交通问题。对于房产证问题,由于小区位置超出了花都区地籍区(子区)范围,无法编制花都区的不动产单元编码,所以也需要与南海区国土部门协调解决。

 

对于颐和盛世的开发商而言,项目整体仍有600余亩待开发,但由于自身原因及广州市、佛山市对于土地规划的行政部门职能调整,剩余土地虽然与已开发400余亩土地性质完全相同,但却在办理土地出让手续中屡屡受阻,导致土地现在仍未能取得使用权证。 


3.2较大的飞地 


对于有一定规模的飞地,主要的缺陷主要有以下几点: 


3.2.1不利于行政管理 

行政区划,顾名思义,“区划”就是为了“行政”,国家将全国划分成若干区域,就是为了实施有效的管理,在此基础之上才能谈政治、经济的稳定和发展。我国实行层级制政府组织结构,因而教育、治安、水电、气暖等公共服务的供给通常是逐层逐级委派负责的。由于飞地所处的地理位置与行政属地不相连接,导致难以从飞出地直接分享公共服务,而飞入地政府通常又不负责飞地公共服务的提供,飞地当地公共服务的供给受到地理因素的限制而存在着许多不便。比如,飞地当地水电、气暖等公共设施高昂的建设和运营成本;飞地当地居民入学、就医等的不便都是十分突出的问题。

 

3.2.2不利于经济统筹 

应分情况具体分析:第一,“县治不在县域”这一类飞地中,县治由于寄居他处,没有自己的县城,也就没有了自己的政治、经济、文化中心,更谈不上对周围地区在经济上的辐射和带动作用;第二,由于飞地与“母体”之间有一段距离,在经济至上的今天,加上在某些地区还很严重的地方保护主义,可能会导致地方割据的不良局面,对“母体”的某些政策产生抵制心理,致使经济畸形发展。 


飞地相关利益权责的分配是飞地管理中突出的难点。一方面,飞地通常具有土地、矿产等发展资源,加之税费等公共收入来源,飞地相关利益的分配常常是飞出地政府与飞入地政府争夺的焦点;另一方面,虽然飞地的管理工作一般主要由飞出地政府承担,但飞入地政府很多时候也承担了部分飞地的管理事务和公共服务职能,因而希望能得到一定的回报。飞出地政府与飞入地政府都希望实现自身利益的最大化,通过协商达成一致通常有不小的难度。  


3.2.3不利于城市发展 

第一,由于两级政府同驻一地,在城市的规划建设、环境保护、交通管理、户籍管理等等问题上,会产生互相推诿的不良现象,各种问题交织在一起,“扯

 

不断,理还乱”;第二,由于这种飞地是由于切块设市形成的,市的辖区本就不大,“两府一地”使本来就狭小的市区更显局促,而且两个政治中心会形成两个经济中心,互相争夺经济资源,甚至以邻为壑,减弱了其可持续发展的后劲。

 

4.关于飞地的管理


由于缺乏统一的规定指引,飞地的管理异常混乱且各地做法不一。颐和盛世小区已开发400余亩土地早在2006年前后就已办理完毕土地出让手续,取得了土地使用权证,而现今其余600余亩却遭遇了难以办证的问题。这是因为颐和盛世小区在最初开发时,土地规划、收储、出让均由广州市花都区相关行政部门负责。而自从 2010年前后,该区域的土地变为由佛山市南海区进行土地规划,这就需要开发商会同花都区相关部门与南海区进行协调完成。 


4.1历史上的飞地治理 


4.1.1基于行政区划的统一的治理 

行政区的隔离促使管理的成本加大,在河北,康熙二十五年(1686),直隶巡抚于成龙上书谈及飞地治理中的一些困境:“燕山六卫,所辖辽阔,与州县不相统属,盗发止责汛捕治,而卫官置不问。请以卫地属所近州县同编保甲,并於通州、卢沟桥、黄村、沙河各设捕盗同知,守备以下分汛、墩、台及旗下庄屯, 悉归稽察。”(《清史稿》卷 279)该文虽有夸张之嫌,但是确实体现了飞地的治理不便。 


不难看出,即使在专制主义高度发达的制度下,飞地的治理仍然使地方政府面临困境。虽然前文有关文书提到了以行政区划调整来解决飞地问题,但是行政区划的调整又遭遇各方的压力,以河南鲁山县为例,“清顺治十年(1653年),撤销汝州卫建制,各屯、营直属汝州。这些插花地虽距汝州较远,但一切事务均由汝州直接办理,加之稽查难周,所在各县又不能干涉其政,涉及官方事物多有不便,故于清雍正十一年(1733年),河南巡抚拟将所有插花地并入所在县管辖,由于道各电、营百姓反对未能实行。民国2年(1913年),汝州废置临汝县,各屯、营又属临汝县。”在1932年,飞地整理又提上地方政府工作日程,但是旋即遭遇困境:“查本省各县插花地,经本府民政厅于二十一年九月着手整理,最初民众方面,多租于积习,不愿变更管辖,各县政府,亦多不积极办理。”直到了民国二十三年(1934年),国民党河南省政府才彻底解决插花地归属问题,结束汝州管辖540余年的历史,使“插花地”重新回归鲁山。 


4.1.2基于政治统一的资源分配的单边治理

在上个世纪50年代启动的计划经济体制为一些城市管辖飞地提供了合法性。由于城市发展的需要,一些地区成为中心城市的飞地。在这些飞地的治理体制上,从宏观到细节,都显示了飞出地方的政府制度的延伸。在行政隶属上,如位居东北的北京市清河农场又称北京市监狱管理局清河分局,北京市人民政府清河办事处,这种管辖不仅体现在基本的行政权上——如黄山茶林场派出所属于上海市公安局静安分局的派出机构,还体现在这些单位的许多居民拥有上海户籍,参加上海市社会保障,孩子参加上海市高考等具体细节的管理。 


因此,在市场尚未形成的时候,飞地的形成更多服从中央政府的统一安排,并无自身的利益诉求。在飞地的管理上,虽然飞出地占用了飞入地的众多资源,但是由于这些资源的国家属性,飞入地政府必须无条件服从中央政府的行政安排而无权支配这些资源。飞出地政府无偿获得这些土地或资源以后,则把本地方的行政管理体制整体性地引入飞入地,从而实现治理结构的延伸,并与飞入地实现了制度分离。 


4.2当前的飞地管理制度 


当前,现行有效的与国内飞地管理相关的法律条文主要有以下几条: 


《中华人民共和国宪法》第107条规定:“乡、民族乡、镇的人民政府执行本级人民代表大会的决议和上级国家行政机关的决定和命令管理本行政区域内的行政工作。” 

《中华人民共和国宪法》第110条规定:“地方各级人民政府对上一级国家行政机关负责并报告工作。” 

《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第55条规定:“地方各级人民政府对本级人民代表大会和上一级国家行政机关负责并报告工作。” 

《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第67条规定:“省、自治区、直辖市、自治州、县、自治县、市、市辖区的人民政府应当协助设立在本行政区域内不属于自己管理的国家机关、企业、事业单位进行工作,并且监督它们遵守和执行法律和政策。” 


就法理而言,我国地方政府一般服从于其上级政府并对其负责,飞地的管理工作通常也由其上级的飞出地政府负责。虽然有法律条文提到了飞入地政府应协助飞地进行工作,但由于“协助”“监督”等概念的具体定义及权限尺度的界定不够清晰,通常难以有效地指导飞入地政府开展对于飞地的相关管理工作。 


实际上,我国各地政府对于飞地有以下几种管理现状: 


4.2.1飞出地管辖 

这种管理模式下,飞地的管理工作主要由飞出地政府单方面负责,飞入地政府几乎不参与飞地的管理事务。虽然这种管理模式无需采取行政授权或行政委托,其法律和行政变动成本相对较低,但由于缺少了飞入地政府的参与,飞地的管理工作难免会遇到诸多问题。

 

4.2.2行政委托模式 

我国一些飞出地政府会将飞地的部分管理职能通过行政委托的方式交由飞入地政府负责,行政委托既回避了行政授权相对较为繁琐的法律程序,又能让飞入地政府参与飞地的管理工作,以提高飞地管理的质量和效率。越来越多的飞地都开始尝试使用这种管理模式。飞出地政府与飞入地政府之间,能否就双方的权责利益分配达成共识是行政委托模式能否有效实施的关键。 


4.2.3飞入地管辖 

近年来,部分地区探索出一条由飞入地主动对飞地进行管辖的道路,这种模式往往依赖于飞入飞出地之间紧密的关系及飞入地所具有的优势。通过对辖区内飞地的主动管辖,飞入地与飞地能够形成行政区域城镇圈,通过打破行政区划的限制,从目标、规模、生态等方面实现协同发展。飞出地也能借助这一机遇,进一步从功能统筹、交通对接、环境共治、设施共商等方面加强与飞入地的对接。较有名的例子有位于上海崇明地区的江苏南通海永、启隆两飞地乡镇2017年被纳入了上海城镇圈规划。 


4.2.4管理空白现象 

部分飞地由于自身条件的限制其经济产业价值、建设发展空间等都十分有限,因而难以引起飞出地政府和飞入地政府的重视,进而可能陷入到一种双方均不管不问的管理空白状态。这类现象多见于规模较小的飞地特别是一些在经济欠发达地区零星散落的插花地村组。 


4.2.5飞地产业园区模式 

2017年5月,国家发改委与有关部门联合印发《关于支持“飞地经济”发展的指导意见》,其重点在于完善“飞地经济”的合作机制,支持“飞地经济”合作方共同研究商定规划建设、运营管理、利益分配等事项。其中第(八)条中提到:“园区建设用地原则上使用所在地土地指标,原则上应依托现有各类开发区(园区)开展“飞地经济”合作,如涉及征地拆迁、土地整理等事务,相关工作由所在地政府负责。” 


各级政府相应国家发改委号召,也纷纷印发了地方飞地经济园区实施意见,基本形成了下列对于飞入飞出地的职责划分: 


飞出地职责:负责项目前期考察、洽谈等工作,对引进项目真实性负责,做好项目投资方与项目飞入地引荐、协调工作,协助投资方办理相关手续。


飞入地职责:负责飞入地园区土地“七通一平”和征地拆迁工作;为投资方创造良好建设和生产经营环境;帮助办理环评、安评、震评、节能、土地、规划、立项等相关手续,协助做好项目融资、企业用工等工作,落实投资方应享受的有关优惠政策;负责企业质量标准、安全生产、节能减排降碳等方面的监管工作和园区范围内的统计工作。 


5.当前飞地管理制度的缺点


5.1飞出地政府“单一中心”管理 


我国实行层级制政府组织结构,各级地方政府一般服从于其上级政府并对其负责,因而在飞地管理的实践过程中,由飞出地政府“单一中心”管理的默认管理模式仍旧占据主流地位。但是,在地理边界与行政边界存在冲突的飞地,其管理事务需要多地、多部门协作完成,如果只是飞出地政府“单一中心”管理,难以调动相关各方开展工作,不利于飞地管理事务的进行。 


5.2地方政府之间合作不足 


不同于主动寻求建立的飞地经济产业园区,在传统型飞地管理的过程中,飞出地政府与飞入地政府之间常常缺少良好的沟通和合作。飞地管理直接涉及到飞出地政府和飞入地政府双方两地政府间的合作有利于飞地管理事务的开展。但我国传统型飞地的管理通常只是飞出地政府单方面负责,得不到飞入地政府的积极配合,使得飞地的部分管理事务面临着不小的困难。 


5.3飞地自主管理能力有限 


国内不少飞地本身就是乡镇级及以上级别的行政单位,拥有一套相对完整的管理组织机构和人员队伍,具备进行自主管理的条件。但我国大部分飞地当地政府的自主管理意识和能力都较为有限,除少数使用“第三方管理模式”的飞地经济产业园区外,大多数飞地仍习惯于接受上级政府的领导开展管理工作几乎没有发动当地非政府组织、民众参与飞地管理事务的意识。

 

6.飞地管理制度的完善建议


鉴于现行飞地管理制度上述弊端,笔者在此针对不同类型的飞地给出可能的解决方案。飞地管理问题的实质就是飞出地政府与飞入地政府之间寻求利益最大化并达成一致的过程。就传统型飞地而言,是飞出地政府与飞入地政府结合实际,或维持既有的飞地管理局面,或开展合作优化双方管理资源的配置,其终究是为了寻求改进飞地管理与实现利益最大化的理想平衡点;而建立飞地经济产业园区的目的,通常是飞出地借地发展、飞入地利用闲置土地、区域产业结构梯度转移,其实质就是飞出地政府与飞入地政府开展合作,通过优化当地资源配置主动寻求双方进一步的发展。总体而言,必须确立强化行政区域的一体性,调整与处理要因地制宜,先易后难,确属特殊情况者特殊对待,解决现行行政区域中多而杂的“飞地”问题,促进政权建设与市场经济彼此协调发展。 


6.1短期方案 


首先,由于现存飞地数量众多,分部广泛,却又缺乏统一明确的规范指引,导致当下对于飞地的管理异常混乱,甚至出现了飞出飞入地互相推诿,无人管理的情况。所以当务之急,应对与飞地管理相关的法律条款进行必要的完善,出台专门性的飞地管理争议解决司法机制和权责归属的法律框架,某些飞地可以直接出台地方性的管理法规,让飞地管理中的各项事务拥有更为充分的法理依据。例如原则上飞出地负责飞地的行政管理,飞入地负责飞地的土地规划,两地也可自行协商解决。 


其次,我国各级地方政府要积极调整自身的职能定位,在工作中优先重视公共利益的争取和维护,视辖区的公共利益高于本组织的利益,实现由管治型政府向服务型政府的转变。当飞出地政府与飞入地政府都能够优先考虑当地公共利益时,飞地管理的优化方案将更容易在双方之间达成共识,进而促进我国飞地管理工作的改进。 


6.2长期方案 


由于飞地在行政管理、经济统筹、城市发展等方面具有不可改变的固有缺陷, 长期而言,采取行政手段从根本上解决“飞地”的存在才更有利于政治稳定、经济发展、民族团结、资源开发。 


我国省级政府拥有对于乡镇级别及以下的行政区区划变动的决定权,所以对于村组等较小单位的飞地,可根据实际情况,在不影响当地社会安定、民族团结的前提下通过适当的经济补偿、土地置换等方式进行区划调整,将飞地划属到飞入地的政区范畴,对于飞地与飞出地之间距离较近的,也可考虑将飞地与飞出地之间的区域划归飞出地的范围,实现飞地与飞出地的连接。 

 


参考文献 

1.陈帅飞, 曾伟. 复合行政视角下国内飞地管理研究 [J]. 湖北理工学院学报:人文社会科学版, 2016(6):45-49,83 共 6 页.

2.刘伟国. 中国现行行政区划中的飞地现象[J]. 中国方域:行政区划与地名, 2004(4):12-16. 

3.余学明. 浅谈我国行政区域中的“飞地”问题[J]. 中国方域:行政区划与地名, 1999(4):21-23.

4. 鲁西奇, 林昌丈. 飞地:孤悬在外的领土[J]. 地图, 2009(04):28-35. 

5. 姚尚建. 制度嵌入与价值冲突——“飞地”治理中的利益与正义[J]. 苏州大学学报(哲学社会科学版), 2012(06):66-72. 


 



来源: 作者:任逸飞